CADUCIDAD – Concepto – Derecho de acción
La caducidad es la consecuencia jurídica prevista en la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda, pudiendo ser declarada, incluso, de oficio. Corresponde a una figura jurídica de orden público a través de la cual el legislador impone limitaciones temporales razonables al derecho subjetivo de acceso a la administración de justicia, en aras de evitar la indefinición de las situaciones jurídicas materia de controversia entre las partes y, de esta manera, brindar protección de un interés general representado en la seguridad jurídica, la confianza legítima y el debido proceso, en tanto una vez surtido el término de caducidad de la acción legalmente establecido, ésta ya no se podrá incoar por el interesado y se habrá perdido la facultad de acceder a la jurisdicción.
NULIDAD ABSOLUTA – Concepto – Efectos
En este punto, resulta necesario recordar que la nulidad absoluta es la sanción legal que se deriva de la existencia de un vicio en el nacimiento de un acto jurídico determinado y que la ley ha considerado de tal gravedad, que amerita su exclusión del ámbito jurídico, como lo es el objeto o causa ilícitos, los actos contrarios al derecho público de la Nación, o de enajenación de los derechos personalísimos, etc., por lo que la ilegalidad que lo afecta, se predica del momento mismo en que tal acto surge, razón por la cual, cuando aquella se declara judicialmente, por regla general tiene efectos ex tunc, es decir que no solamente pone fin a la eficacia futura del acto o contrato sino que también obra retroactivamente, haciendo desaparecer los efectos producidos y volviendo las cosas al estado que tenían antes de su surgimiento.
Esa circunstancia es la que permite entender por qué el término de caducidad debe contabilizarse desde el momento del perfeccionamiento del contrato, pues es allí en donde se produce el defecto grave que lo vicia de nulidad.
LIQUIDACIÓN CONTRACTUAL – Naturaleza – – Liquidación bilateral – Liquidación unilateral – CONTRATOS DE TRACTO SUCESIVO – Etapas – Ejecución – Liquidación
La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido de manera constante y pacífica la naturaleza de la liquidación de los contratos estatales -bilateral o unilateral-, manifestando que la misma “es una actuación administrativa posterior a la culminación de su plazo de ejecución o a la declaratoria de terminación unilateral o caducidad (artículos 17 y 18 de la Ley 80 de 1993), que tiene por objeto definir cómo quedó la realización de las prestaciones mutuas a las que se comprometieron las partes; efectuar un balance de las cuentas y pagos para establecer quién le debe a quien y cuánto; proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar; declararse a paz y salvo de las obligaciones o derechos a cargo de las mismas, y finiquitar así el vínculo contractual y ha establecido la clara diferencia que existe entre la etapa de ejecución y la etapa de liquidación de los contratos, con sus diferentes oportunidades, finalidades y propósitos, estableciendo que, “[e]n este orden de ideas, se destaca que determinados contratos de la Administración (“los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran”) tienen dos etapas: una de ejecución, para cumplir en forma oportuna y puntual las obligaciones y el objeto del contrato por las partes; y otra para su liquidación, con el propósito de conocer en qué estado y en qué grado quedó esa ejecución de las prestaciones y extinguir finalmente la relación contractual”.
CONTRATO DE CONCESIÓN – Juegos de suerte y azar – Operación directa
Dentro de los modos de operación de los juegos de suerte y azar, se contempla la operación directa, por parte los departamentos y el distrito capital, por intermedio de las empresas industriales y comerciales y sociedades de capital público establecidas en la ley para tal fin (art. 6); y la operación mediante terceros (art. 7), que es aquella realizada por personas jurídicas en virtud de autorización, a través de contratos de concesión en los términos de la Ley 80 de 1993, celebrados con las entidades territoriales o sus empresas industriales y comerciales del Estado, o sociedades de capital público autorizadas para la explotación del monopolio, o cualquier persona capaz en virtud de autorización otorgada en los términos de la ley; se dispuso que en este caso de operación mediante terceros, la renta del monopolio está constituida por los derechos de explotación que, por la operación de cada juego, debe pagar el operador, y que el término del contrato no puede ser inferior a 3 años ni superior a 5 y su celebración deberá seguir las normas generales de la contratación pública, con independencia de la naturaleza jurídica del órgano contratante.
[…]
De acuerdo con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 643 de 2001, cuando la operación del juego de suerte o azar se haga por intermedio de terceros, éstos deberán ser personas jurídicas con quienes se celebre el respectivo contrato de concesión, el que, por lo tanto, estará sujeto a las normas del estatuto general de contratación de la administración pública, y sobre el cual la jurisprudencia ha manifestado.
FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ – Declaratoria de nulidad absoluta del contrato – Caducidad de la acción
(…) el juez cuenta con competencia para ejercer sus facultades oficiosas, incluida la declaratoria de nulidad absoluta en caso de que se reúnan los presupuestos legales, las cuales conserva aún en el evento en que hubiere operado la caducidad de la acción para pedir la nulidad absoluta de la referida Acta a la luz de lo dispuesto en el literal e) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., teniendo en cuenta que la demanda, en la que se adujeron pretensiones de incumplimiento contractual, fue presentada el 14 de noviembre de 2012. Ello es así toda vez que, tal y como lo ha establecido la Sala, “(…) cuando el juez del contrato se enfrenta a solicitudes de contenido patrimonial sustentadas en un contrato nulo que fueron presentadas dentro del término legal, es procedente declarar de oficio la nulidad, aun cuando la pretensión anulatoria haya caducado. De lo contrario, se otorgaría validez a derechos subjetivos o crediticios derivados de un título abiertamente contrario al ordenamiento jurídico”, a lo que cabe agregar que “(…) como también ha sostenido la Corporación, la caducidad es exigible a las partes del contrato o a los terceros con interés que soliciten su nulidad, pero no al juez cuando la declara de oficio. Esto cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que, en la mayoría de los casos —especialmente en segunda instancia—, el juez conoce del proceso cuando el término de caducidad de la pretensión ya ha vencido.
CAUSAL DE NULIDAD – Vicio de nulidad – Modificación ilegal del contrato
Para la Sala, el anterior acuerdo de voluntades se encuentra viciado de nulidad absoluta, toda vez que se trató de una modificación ilegal del contrato, que resulta violatoria de la ley especial en que debía fundarse, regulatoria de los juegos de suerte y azar.
Lo anterior, por cuanto mediante ese acuerdo de voluntades las partes desconocieron que, para modificar los pagos mínimos que debía efectuar el concesionario con base en las estimaciones de ingresos proyectados a partir del estudio de mercado, debían cumplir con lo previsto en el Decreto 3535 de 2005, Decreto 4643 de 2005 y en las Circulares 17 de 2005 y 047 de 2007 emitidas por la Superintendencia Nacional de Salud, y no podían justificarse en la materialización de un riesgo —asumido además por el concesionario— para reducir las estimaciones y, por esa vía, los ingresos destinados al sistema de salud.
ESTUDIO DE MERCADO – Valor contrato de concesión – Juegos de suerte y azar
Por lo anterior, determinó, así mismo -numeral 14-, que el valor mensual y anual que, por concepto de derechos de explotación para un período determinado, establezca el respectivo estudio de mercado con fundamento en los ingresos brutos esperados de la operación del juego de apuestas permanentes o chance, constituye el valor del respectivo contrato de concesión; y que durante la ejecución del contrato, el concesionario, en aplicación de lo previsto en el artículo 23 de la Ley 643 de 2001, deberá cancelar el valor mensual y anual por concepto de derechos de explotación pactado en el negocio jurídico y establecido por el respectivo estudio de mercado a partir de los ingresos brutos esperados para el período correspondiente.
[…]
Dicho en otras palabras, los ingresos brutos surgidos de los estudios de mercado que precedieron la celebración del contrato de concesión y la modificación del valor del contrato mediante el Otrosí No. 1, los cuales debían tenerse en cuenta para el cálculo de los derechos de explotación, se determinaban, según el régimen jurídico del juego de apuestas permanentes o chance, sin tener en cuenta el IVA, es decir antes de aplicar el porcentaje correspondiente a este gravamen, fuera del 5% o del 16%.
Las normas estudiadas establecen que se deben fijar los ingresos mínimos esperados en la ejecución del contrato de concesión, los que si bien pueden ser modificados por acuerdo entre las partes, conforme a lo previsto en la Sección 12 de la Circular Externa 17 de 2005 de la Superintendencia Nacional de Salud47, no lo pueden ser por su sola voluntad ni con fundamento en razones jurídicamente improcedentes. Así se desprende de lo dispuesto en la Ley 643 de 2001, su Decreto Reglamentario 3535 de 2005, el Decreto 4643 de 2005 y las referidas Circulares 17 y 047. El artículo 2 del Decreto 3535 de 2005 exige que tanto la elaboración de los estudios de mercado como las modificaciones que pretendan introducirse a los valores allí establecidos, deben sujetarse a los lineamientos fijados por la Superintendencia Nacional de Salud.
RIESGO FISCAL – Pliego de condiciones – Contrato de concesión
Cabe agregar que, conforme a lo dispuesto tanto en el pliego de condiciones como en el contrato, al contratista le correspondía asumir el riesgo fiscal, esto es, el impacto adverso derivado de una variación en la tarifa del IVA. Así, según el pliego de condiciones -num. 7.5.1.4- (f. 95, c. 11), el concesionario debía asumir los riesgos que se derivaran de la operación del contrato de concesión, sin que éstos pudieran ser trasladados al comercializador, agencia o punto de venta; de acuerdo con el numeral 17 de la cláusula séptima del contrato de concesión (f. 39, c. 9), el concesionario asumió el riesgo del éxito o fracaso de la operación del juego de apuestas permanentes, y por ello obraba por su cuenta y riesgo; y, según la cláusula décima octava del contrato, relativa al conocimiento del mercado, el concesionario declaraba que conocía y aceptaba las condiciones del mismo en el departamento de Caldas conforme a los estudios previos de la licitación, las condiciones de su comercialización y demás aspectos de carácter económico, laboral, fiscal, impositivo, etc. que pudieran influir en la ejecución del contrato y, por lo tanto, la entidad no admitiría reclamos o incumplimientos fundados en estos motivos
NULIDAD ABSOLUTA – Contrato estatal – Declaración de oficio – Causales – Objeto ilícito – Normas imperativas
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y por las causales especiales allí consagradas: cuando i) se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley; ii) se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal; iii) se celebren con abuso o desviación de poder; iv) Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten.
Según el artículo 45 de la Ley 80, la nulidad absoluta puede ser declarada de oficio, y conforme al último inciso del artículo 141 del CPACA, “El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, “(…) son tres los requisitos que deben reunirse para declarar oficiosamente la nulidad absoluta de un negocio jurídico: (i) que el vicio que estructura la causal de nulidad sea palmario o se encuentre plenamente probado, (ii) que el contrato haya sido invocado en el litigio como fuente de derechos u obligaciones y (iii) que al proceso hayan concurrido las partes del contrato o sus causahabientes”
A su vez, el artículo 1741 del Código Civil, dispone que hay nulidad absoluta del acto o contrato que tengan objeto o causa ilícitos, mientras que el artículo 1519 establece que hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la Nación.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la nulidad absoluta puede pregonarse tanto del contrato en sí, como de alguna o algunas de sus cláusulas y así mismo, de los acuerdos de voluntades accesorios que, con fundamento en aquel, suscriban las partes, como lo son las adiciones, prórrogas, suspensiones, la liquidación bilateral, etc., categoría dentro de la cual se puede ubicar el “Acta de Interpretación Bilateral” suscrita por las partes en ejecución del contrato de concesión que celebraron en 2006 para la explotación del juego de apuestas permanentes o chance.
[…]
Se reitera que el negocio jurídico objeto de la presente controversia es un contrato de concesión de un monopolio estatal creado como arbitrio rentístico destinado a la salud, por lo que su regulación está contenida en normas imperativas de orden público, cuya vulneración vicia de nulidad absoluta el respectivo acuerdo de voluntades que incurra en dicha vulneración.
Detalles del documento | |
| Fecha | 19/05/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 17001-23-33-000-2012-00192-02 |
| Demandado | Empresa Departamental para la Salud EDSA |
| Actor | Susuerte S.A. |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | MARÍA ADRIANA MARÍN |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2025 |
| Mes | Mayo |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato de concesión de juez de suerte y azar localizados |
| Tema | Acción de nulidad - Solicitud de suspensión provisional |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CADUCIDAD, NULIDAD ABSOLUTA, LIQUIDACIÓN CONTRACTUAL, CONTRATOS DE TRACTO SUCESIVO, CONTRATO DE CONCESIÓN, FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ, CAUSAL DE NULIDAD, ESTUDIO DE MERCADO, RIESGO FISCAL |
| Restrictor | Concepto, Derecho de acción, Efectos, Naturaleza, Liquidación bilateral, Liquidación unilateral, Etapas, Ejecución, Liquidación, Juegos de suerte y azar, Operación directa, Declaratoria de nulidad absoluta del contrato, Caducidad de la acción, Vicio de nulidad, Modificación ilegal del contrato, Valor contrato de concesión, Pliego de condiciones, Contrato de concesión, Contrato Estatal, Declaración de oficio, Causales, Objeto ilícito, Normas imperativas |