CONVENIO MARCO – Naturaleza – ACUERDO MARCO – Establece lineamientos generales para futuras relaciones
[…] el Convenio Marco constituye un negocio jurídico atípico, en la medida en que no existe una regulación legal específica que discipline su contenido. Su celebración respondió al ejercicio de la autonomía de la voluntad y presenta los rasgos característicos de lo que se ha denominado contrato marco: un acuerdo que no regula intereses actuales, sino que establece los lineamientos generales para futuras relaciones jurídicas entre las partes.
ACUERDO MARCO – Características
Esta clase de instrumentos negociales presenta los siguientes rasgos: (i) su vocación de permanencia en el tiempo; (ii) su carácter regulatorio de la relación entre las partes, lo cual permite simplificar la celebración de negocios subordinados o actos de ejecución; y (iii) la circunstancia de que, al momento de su suscripción, el objeto contractual no se encuentra determinado con precisión, sino que su contenido y alcance solo se definen en desarrollos posteriores (órdenes de servicio, actas de ejecución, etc.). Esta modalidad contractual permite pactar anticipadamente, con efectos extensivos a los negocios futuros que se suscriban bajo su amparo, las estipulaciones comunes a todos ellos. Su función económica, por tanto, no consiste en viabilizar de forma inmediata un intercambio de bienes o servicios, sino en establecer un marco general de cooperación entre las partes, que reduce los costos de transacción y facilita la ejecución de negocios jurídicos posteriores.
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Acta de ejecución No. 1 – Alcance – Ley 489 de 1998 – Finalidad del acuerdo de voluntades – CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Ausencia de contraprestación – CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Asunción de riesgos
Por el contrario, conforme al artículo 45 de la Ley 489 de 1998, se trata de un acto celebrado entre dos entidades públicas que se asociaron con el propósito de cooperar tanto en el cumplimiento de funciones administrativas como en la prestación de los servicios a su cargo, sin que ello implicara la constitución de una nueva persona jurídica de derecho público. En otras palabras, se trata de una relación jurídica que reúne las características propias de los convenios interadministrativos. En primer lugar, la causa que motivó la celebración del convenio fue la cooperación entre las partes, conforme a los principios de coordinación y colaboración. El móvil para su suscripción consistió en establecer una relación de apoyo mutuo que permitiera al Distrito viabilizar la ejecución de las obras contempladas en su plan de desarrollo —las cuales implicaban el traslado de redes de servicios públicos— y a EPM ejecutar, de forma simultánea, obras de modernización y ampliación sobre esas infraestructuras de su propiedad, aprovechando la oportunidad que representaban los trabajos promovidos por el Distrito.
En segundo lugar, el Convenio Marco y el Acta de Ejecución estaban orientados al cumplimiento de funciones administrativas y a la prestación de servicios a cargo de las entidades públicas intervinientes. Al Distrito de Medellín le permitía ejercer sus competencias relacionadas con la ejecución del plan de desarrollo y la construcción de las obras previstas como instrumentos de progreso municipal (Ley 136 de 1994, art. 3). A EPM, por su parte, le permitía garantizar la integridad de las infraestructuras de red necesarias para la prestación de los servicios públicos que constituyen su objeto social (Ley 142 de 1994, art. 17) y, adicionalmente, le ofrecía una ventana de oportunidad para extender la vida útil de dichos activos y modernizarlos conforme a sus necesidades operacionales.
En tercer lugar, el Convenio Marco y el Acta de Ejecución No. 1 no se celebraron únicamente por un interés económico ni con fines lucrativos. Esta característica fue expresamente consignada en la cláusula correspondiente del Acta de Ejecución, en la que se indicó que, si bien EPM tendría a su cargo la administración de los recursos aportados para el traslado de las redes y sería el responsable de contratar las obras, “el cumplimiento de la presente acta de ejecución no generará honorarios a favor de EPM”.
En otras palabras, aunque estos negocios jurídicos involucraban desembolsos de recursos por parte de ambas entidades —lo que no excluye su naturaleza de convenio interadministrativo—, no se pactó un precio como contraprestación directa por una obligación de hacer, como ocurre en los contratos interadministrativos de obra. Tampoco se convino que EPM, respecto de las obras indicadas en el Acta de Ejecución No. 1, actuara como administrador delegado, esto es, encargándose de su ejecución por cuenta y riesgo exclusivo del Distrito, mediante la administración de fondos suministrados únicamente por este y a cambio del pago de honorarios. Por el contrario, los compromisos financieros asumidos por las dos partes respondían a una lógica de aportes compartidos, proporcionales a las ventajas obtenidas por cada una en el cumplimiento de sus fines públicos. Esa misma lógica subyace en figuras contractuales de colaboración, como las cuentas en participación, donde también existen aportes dinerarios de los contratantes, aunque con la finalidad de distribuir utilidades por la ejecución de una operación mercantil, no de alcanzar finalidades públicas, como ocurre en este caso.
En cuarto lugar, el Convenio Marco y el Acta de Ejecución No. 1 se estructuraron sobre un esquema de asunción compartida de riesgos, con el fin de evitar que estos recayeran exclusivamente sobre una de las entidades, como ocurriría si las obras se llevaran a cabo individualmente y no bajo un marco de cooperación. En esa línea, el parágrafo segundo de la cláusula quinta del Convenio Marco dispuso que, en caso de requerirse la ejecución de ítems no previstos en las propuestas de los contratistas vinculados por cualquiera de las partes —y que generaran incrementos en los costos totales del proyecto—, se requeriría una autorización conjunta para asumirlos y se aplicarían los mismos porcentajes acordados previamente para efectos de los reconocimientos económicos.
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – ACTA DE EJECUCIÓN 1 – Acto plural y complejo – Cooperación
[…] el Convenio Marco y el Acta de Ejecución No. 1 constituían un acto plural y complejo, pero unitario en su función práctica, cuyo propósito era facilitar la cooperación entre las partes tanto en el cumplimiento de funciones administrativas como en la prestación de los servicios públicos a su cargo. Se trataba, además, de negocios jurídicos de ejecución diferida, en tanto su cumplimiento se hallaba supeditado a un plazo pactado. Conforme a lo estipulado en ambos instrumentos, su ejecución debía concluir con un proceso de liquidación bilateral, mediante el cual se definiría el valor final de las actividades ejecutadas y se establecerían los reconocimientos o aportes a cargo de cada una de las entidades intervinientes.
CONVENIO MARCO – Acta de ejecución No. 1 – Acuerdo liquidación bilateral – Inexistencia de caducidad del medio de control
[…] el Convenio Marco y el Acta de Ejecución No. 1 eran negocios jurídicos de ejecución diferida y estaban sujetos a un proceso de liquidación bilateral, orientado a efectuar un balance de cuentas, determinar los valores reales de las obras ejecutadas y, de ser necesario, establecer los aportes y reconocimientos adicionales a cargo de cada parte. Por consiguiente, ante la falta de liquidación de común acuerdo, la oportunidad de la pretensión de liquidación judicial debía analizarse conforme a la regla del ordinal (v): “En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga”.
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – Liquidación bilateral – Ausencia de acuerdo liquidación unilateral – No aplicación del artículo 11 Ley 1150 de 2007
Ahora bien, el término de caducidad debía computarse desde el día siguiente al vencimiento del plazo de cuatro meses posteriores a la terminación del Convenio Marco y del Acta de Ejecución No. 1, sin adicionar el término previsto para la liquidación unilateral. Lo primero, porque las partes no fijaron expresamente un plazo para la liquidación bilateral. Lo segundo, porque ni en el Convenio Marco ni en el Acta de Ejecución No. 1 se atribuyó a alguna de ellas la facultad de practicarla unilateralmente. Además, tratándose de actos jurídicos que reúnen las características propias de los convenios interadministrativos —en los que las partes actúan en un plano de igualdad—, resultaba improcedente que cualquiera de ellas llevara a cabo la liquidación mediante acto administrativo con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
LIQUIDACION UNILATERALDEL CONTRATO ESTATAL – Potestad de la entidad en contrato estatal – LIQUIDACIÓN UNILATERAL – No es aplicable en los convenios interadministrativos
La norma atributiva de esta competencia, aplicable a los contratos estatales regidos por el EGCAP, no se incorpora al régimen de los convenios interadministrativos, por ser incompatible con su naturaleza. En efecto, esta disposición legal otorga a la entidad estatal contratante una potestad de autotutela declarativa para definir, por sí y ante sí, el estado de cumplimiento de un contrato y los saldos a favor o en contra de las partes, cuando el contratista no comparece a la liquidación o no se alcanza un acuerdo sobre su contenido. Esta prerrogativa se justifica en relaciones en las que la administración contratante, investida de la potestad de dirección y control, actúa frente a un contratista que no persigue a su vez el cumplimiento de cometidos públicos propios, sino que tiene como finalidad principal la obtención de un lucro. Pero dicha lógica resulta incompatible con los esquemas de colaboración interadministrativa, en los que ambas entidades participan en pie de igualdad y persiguen finalidades públicas concurrentes, como lo ha reconocido la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación.
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – Liquidación judicial – Incumplimiento tardío – Ejecución de obras posterior al plazo de ejecución pactado – No difiere el inicio del cómputo del término de caducidad
[…] el hecho de que las obras se ejecuten tardíamente —esto es, después del vencimiento del plazo de ejecución pactado— y que sean finalmente recibidas por una de las partes no implica, por sí solo, que se difiera el inicio del cómputo del término de caducidad. Esta postura se sustenta en que las normas que regulan la caducidad tienen naturaleza de orden público, son indisponibles para las partes y de obligatorio cumplimiento.
AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Caducidad del medio de control – Norma imperativa
La autonomía de la voluntad debe atemperarse a las disposiciones imperativas que regulan la caducidad. En consecuencia, la conducta negocial de las partes consistente en tolerar la ejecución de prestaciones una vez vencido el plazo del negocio jurídico no puede tener el efecto de aplazar, condicionar o dejar indeterminado el inicio del cómputo del término para solicitar su liquidación judicial, ni el de otras pretensiones que incidan en la determinación de saldos a favor o en contra. Por esta razón, dicho término comenzó a correr desde el vencimiento del plazo de cuatro meses siguientes a la terminación del Acta de Ejecución No. 1.
Esta conclusión se refuerza con la finalidad asignada por las partes al acto de liquidación. Conforme al Convenio Marco y al Acta de Ejecución No. 1, dicho procedimiento tenía por objeto establecer el valor efectivo de las obras ejecutadas en el traslado de redes de servicios públicos, con el fin de definir los eventuales “reconocimientos” o aportes dinerarios adicionales que correspondiera asumir a cada parte. Esta función pone de manifiesto que la suscripción de un acta de recibo a satisfacción de todas las obras no constituía presupuesto habilitante para adelantar la liquidación. En efecto, esta no se orientaba a certificar un cumplimiento íntegro de las prestaciones, sino a verificar el estado en que concluía la relación jurídica —hubiera mediado o no la ejecución total de las intervenciones proyectadas—, con el propósito de establecer si subsistían obligaciones entre las partes derivadas de las diferencias entre el presupuesto estimado y los costos reales de ejecución.
INTERÉS JURÍDICO Finalidad – Pretensión de incumplimiento e indemnización de perjuicios – Cómputo de término de caducidad – Día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que fundamentan la demanda – El interés jurídico es presupuesto del derecho de acción, en la medida en que este último se concreta en la facultad de formular una pretensión para hacer efectivo un derecho subjetivo. Por tanto, respecto de los reconocimientos económicos derivados de obras ejecutadas con posterioridad al vencimiento del plazo de ejecución y de liquidación del Convenio Marco y su Acta de Ejecución No. 1, no resulta procedente aplicar el mismo punto de partida que se fijó para el cómputo de la caducidad de la pretensión de liquidación. Como lo ha señalado la Sala, esa interpretación no garantiza el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en la medida en que implicaría aceptar que la restricción temporal para su ejercicio opera incluso antes de que se actualice el presupuesto que lo sustenta.
Así, respecto de las pretensiones de incumplimiento contractual e indemnización de perjuicios formuladas por EPM, el término de caducidad debe computarse conforme a la regla general, según la cual su conteo se inicia desde el día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que fundamentan la demanda. En este caso, el motivo de hecho corresponde a la ejecución de obras comprendidas en el objeto del Acta de Ejecución No. 1 con posterioridad al vencimiento del plazo de ejecución y de liquidación pactado, circunstancia que habría actualizado el interés jurídico de EPM para ejercer el derecho de acción y reclamar el reconocimiento de sumas adicionales a las aportadas por el Distrito de Medellín conforme al cronograma de desembolsos previsto.
VENCIMIENTO DEL PLAZO DE EJECUCIÓN DEL OBJETO – No implica extinción de obligación – Obligación suspensiva – Código Civil artículo 1610 – Mora del deudor
El vencimiento del plazo pactado por las partes para cumplir las prestaciones a su cargo no implica la extinción de la obligación, si el negocio jurídico del que nacen no está modalizado por un plazo extintivo, sino por uno suspensivo. En otras palabras, si el plazo suspende la exigibilidad del derecho de crédito —como ocurre, por ejemplo, en la entrega de una obra— y no constituye un término extintivo que libere al deudor de proseguir con el cumplimiento de sus prestaciones —como sucede en un contrato de trabajo a término fijo—, el hecho de que venza el plazo sin que la prestación se haya satisfecho no extingue la deuda. En este sentido, el artículo 1625 del Código Civil no enuncia entre los modos de extinción de las obligaciones el vencimiento del plazo suspensivo. Por esa razón, tratándose de obligaciones cuyo objeto consiste en prestaciones de hacer, el vencimiento del plazo —que constituye al deudor en mora— otorga al acreedor el derecho de solicitar, junto con la indemnización moratoria, que se apremie al deudor para la ejecución del hecho convenido (art. 1610.1).
VENCIMIENTO DEL PLAZO EN CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – No extingue la obligación – Salvo pacto en contrario por las partes – Responsabilidad por daños causados por el cumplimiento tardío
[…] en los convenios interadministrativos el cumplimiento de las prestaciones derivadas de tales instrumentos, incluso cuando se realiza de forma tardía, constituye un factor determinante para alcanzar los fines perseguidos por las partes al momento de celebrarlos. Ello se explica por el paralelismo de intereses que los caracteriza. Por esta razón, el vencimiento del plazo no extingue las obligaciones nacidas de este tipo de convenios, salvo que se haya pactado expresamente como un término extintivo.
En esta línea, la Sala ha advertido que el vencimiento del plazo de ejecución no impide recibir las prestaciones ejecutadas. Tanto es así que, mientras el negocio jurídico esté vigente —esto es, sin haber sido liquidado—, las partes pueden llegar a acuerdos sobre aspectos como subsanaciones por calidad del bien, ajustes en los acabados de las obras o ejecuciones complementarias al servicio, con miras a establecer el balance definitivo al momento de finiquitar el vínculo contractual. En tales casos, el recibo de las obras, a la luz del principio de buena fe contractual y de las estipulaciones convenidas, puede dar lugar a la exigibilidad de otras obligaciones que tienen como causa la prestación cumplida tardíamente. Tal sería el caso del aporte de sumas adicionales para cubrir el valor real de las obras de traslado de redes que se completaron fuera del plazo, conforme a los porcentajes pactados por las partes.
Ahora bien, la Sala ha precisado que esta posibilidad debe entenderse sin perjuicio de la responsabilidad por los daños que la parte que cumple tardíamente hubiera podido causar a la otra. También ha sostenido que ello no implica que las entidades estatales estén obligadas a recibir las prestaciones ejecutadas por fuera del plazo de ejecución. El acreedor tiene el derecho de rehusar una prestación tardía y reclamar su equivalente pecuniario, junto con la correspondiente indemnización de perjuicios, cuando haya desaparecido su interés en recibirla, como en los casos en que el incumplimiento impide la satisfacción de la necesidad pública que motivó su celebración.
ACTIO IN REM VERSO – Acción autónoma – Fundamento – Ausencia de fundamento jurídico en la ley o en otra fuente de obligaciones
[…] la actio in rem verso constituye una acción autónoma —aunque de carácter subsidiario— cuyo propósito principal es remediar situaciones de inequidad objetivamente constatables, derivadas de un desplazamiento patrimonial que comporta el enriquecimiento de una parte y el empobrecimiento correlativo de la otra, sin que este último obedezca a una causa jurídica que lo justifique. En consecuencia, para su prosperidad exige que el desplazamiento patrimonial carezca de fundamento en un negocio jurídico, en la ley o en cualquier otra fuente de obligaciones.
[…]
Como se determinó previamente, las actividades ejecutadas para el traslado de redes que sustentan la reclamación de EPM tienen una causa jurídica justificativa: el Convenio Marco y el Acta de Ejecución No. 1, que constituyen la fuente de las obligaciones asumidas por esa entidad en relación con dichas actividades. Por tanto, los costos en que eventualmente haya incurrido para cumplir con sus prestaciones no configuran un desplazamiento patrimonial sin causa ni pueden entenderse como la ejecución de actividades carentes de soporte contractual. Esta circunstancia resulta suficiente para confirmar la decisión de denegar la pretensión subsidiaria de la demanda, en atención a la ausencia de los presupuestos materiales para su procedencia y al carácter subsidiario de la actio in rem verso.
El hecho de que EPM hubiera ejecutado una parte de las obras con posterioridad al vencimiento del plazo previsto en el negocio jurídico del que surgió su obligación no implica que dichas actividades carecieran de soporte contractual ni, en consecuencia, que la disminución patrimonial derivada de su ejecución se haya producido sin causa jurídica. Como se indicó previamente, el vencimiento del plazo no conllevaba la extinción de la obligación. Así, las obras realizadas por EPM no pueden calificarse como actividades ejecutadas sin respaldo contractual, sino como prestaciones — objeto de una obligación de fuente convencional— cumplidas tardíamente.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 11/07/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 72252 |
| Demandado | |
| Actor | |
| Providencia | Conflictos de competencia |
| Sección / Sala | Sala Plena de lo Contencioso Administrativo |
| Subsección | A |
| Ponente | |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Anulación de laudo arbitral |
| Año | 2025 |
| Mes | Julio |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Acto administrativo |
| Tema | Acción de Cumplimiento |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CONVENIO MARCO, CONVENIO INTERADMINISTRATIVO, CADUCIDAD DEL MEDIO DEL CONTROL, AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, INTERÉS JURÍDICO, VENCIMIENTO DEL PLAZO EN CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, ACTIO IN REM VERSO |
| Restrictor | Naturaleza, Establece lineamientos generales para futuras relaciones, Ley 489 de 1998, Finalidad del acuerdo de voluntades, Ausencia de contraprestación, Asunción de riesgos, Acto plural y complejo, COOPERACIÓN, Acuerdo liquidación bilateral, Acuerdo liquidación bilateral – Inexistencia de caducidad del medio de control, Liquidación bilateral, Ausencia de acuerdo liquidación unilateral, Potestad de la entidad en contrato estatal, No es aplicable en los convenios interadministrativos, Liquidación judicial, Caducidad del medio de control, Pretensión de incumplimiento e indemnización de perjuicios, Día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que fundamentan la demanda, No implica extinción de obligación, Mora del deudor, Salvo pacto en contrario por las partes, Responsabilidad por daños causados por el cumplimiento tardío, Acción autónoma e independiente, Ausencia de fundamento jurídico en la ley o en otra fuente de obligaciones |