RÉGIMEN JURIDICO APLICABLE – Ley 153 de 1887 – Contrato estatal – Ley 80 de 1993 – Ley 1150 de 2007
De conformidad con lo establecido en el artículo 3895 de la Ley 153 de 1887, el régimen jurídico aplicable al contrato de concesión 894 del 14 de diciembre 2007 es el previsto en la Ley 80 de 1993, vigente para el momento de su celebración. Asimismo, cabe destacar que en la cláusula decima de dicho negocio jurídico se pactó expresamente la facultad del ICBF para imponer multas al contratista en caso de incumplimiento parcial de sus obligaciones, estipulación que, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 33 de la Ley 1150 de 2007, se encuentra sujeta a lo dispuesto en el artículo 17 ejusdem, el cual prevé que la decisión de imposición de multas “deberá estar precedida de una audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso”.
MANUALES DE CONTRATACIÓN – Procedimiento mínimo para imposición de multas o sanciones – Decreto 2474 de 2008 artículo 87 – Declaratoria de nulidad por el Consejo de Estado
La disposición transcrita fue reglamentada por el artículo 87 del Decreto 2474 de 20081, norma que facultó a los entes estatales para incorporar en sus respectivos manuales de contratación un procedimiento mínimo a seguir para imponer multas, el cual, en todo caso, debía contemplar un mecanismo que permitiera garantizar al contratista el ejercicio de su derecho de defensa con anterioridad a la imposición de la sanción correspondiente.
No obstante, resulta pertinente advertir que la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia del 14 de abril de 2010, declaró la nulidad condicionada del artículo 87 del Decreto 2474 de 2008.
[…] si bien al momento de iniciarse el procedimiento sancionatorio objeto de análisis —20 de diciembre de 2010— se encontraba en vigencia la Resolución 4670 de 2009, mediante la cual se adoptó el manual de contratación del ICBF y cuyo artículo 32 fijaba reglas procedimentales orientadas a garantizar el debido proceso para la imposición de multas, lo cierto es que dicha normativa no resulta aplicable para efectos del análisis que debe hacerse en el presente asunto.
Lo anterior, por cuanto, con ocasión de la anulación condicionada del artículo 87 del Decreto 2474 de 2008 —declarada por esta Corporación mediante sentencia del 14 de abril de 2010, fecha anterior al inicio del procedimiento sancionatorio objeto de análisis—, quedó claro que las entidades a través de reglamentos —o, en particular, por medio de sus manuales— no pueden implementar o modificar procedimientos administrativos de carácter sancionatorio respecto de contratistas (extra-orgánico), condicionando las garantías propias del derecho fundamental del debido proceso, cuando dicha tarea es del resorte exclusivo del legislador.
De ahí que, a partir de la sentencia en mención y ante la inexistencia de una reglamentación válida en materia de procedimiento sancionatorio contractual específico del ICBF —en la medida que el manual de contratación que lo estableció se sustentaba en el artículo 87 del Decreto 2474 de 2008, norma que fue anulada—, es necesario acudir al procedimiento general previsto en la codificación administrativa.
En consecuencia, para efectos de determinar si en el caso bajo estudio se vulneró el debido proceso de Industrias del Maíz S.A., en su condición de concesionario, no resultan aplicables las disposiciones contenidas en el manual de contratación del ICBF, sino que el respectivo análisis debe realizarse con base en lo dispuesto en la normativa general vigente para la época en que ocurrieron los hechos objeto de estudio, razón por la que se hace indispensable precisar el alcance del debido proceso en materia sancionatoria contractual, conforme con el marco normativo y el correspondiente desarrollo jurisprudencial del cual ha sido objeto […].
DEBIDO PROCESO EN EL ÁMBITO SANCIONADOR AMDINISTRATIVO – Constitución Política artículo 29 – Garantía
El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso como un conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, en virtud de las cuales se busca proteger a toda persona involucrada en una actuación administrativa o judicial, imponiéndole a quien asume su dirección la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente definido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías —derechos y obligaciones— de quienes se encuentran incursos en un relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción”.
En materia administrativa, ha sido entendido que el debido proceso es de ineludible observancia y su garantía debe armonizarse con la aplicación de los principios que orientan la función administrativa, incluso en el ámbito de la contratación estatal, cuando en pro de la continua y eficiente prestación de los servicios y bienes objeto de la contratación se hiciere necesario adoptar decisiones que afecten los intereses del contratista, como cuando la administración ejerce su potestad sancionadora, que, si bien se efectúa unilateralmente, debe estar precedida de un procedimiento mínimo que preserve las garantías del debido proceso del afectado, tornando improcedente la imposición de sanciones de plano, es decir, sin fórmula de juicio.
DEBIDO PROCESO – Principio rector – Ley 1150 de 2007 artículo 17 – No reglamentación del procedimiento
[…] a través del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 […] dispuso que las garantías del debido proceso, como principio rector en materia contractual, se extienden a la fase de formación de los actos administrativos sancionatorios —se hizo referencia a las multas y cláusulas penales pecuniarias—, dado que los contratistas tienen el derecho a ser oídos en un procedimiento mínimo antes de la adopción de una decisión que pueda afectar sus intereses, permitiéndoseles conocer anticipada y claramente los elementos de incumplimiento que se les imputan y ejercer su derecho de contradicción y defensa.
En este sentido, aun cuando la Ley 1150 de 2007 incorporó expresamente el debido proceso en materia sancionatoria contractual, estableciendo la observancia de un procedimiento sumario que garantizara el cumplimiento efectivo del artículo 29 de la Constitución Política, no reglamentó expresamente dicho procedimiento, el cual vino a consagrarse concretamente con el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Con todo, esta última norma no será analizada en esta oportunidad, en tanto no resulta aplicable al contrato objeto de controversia, dado que para la fecha de su celebración y ejecución aquella ley aún no había sido promulgada.
DEBIDO PROCESO SANCIONATORIO – Garantías mínimas aplicables antes de la entrada en vigor de la Ley 1474 de 2011
Conviene precisar que, incluso en los casos como el que se analiza —en los cuales aún no había entrado en vigor la Ley 1474 de 2011—, esta Subsección ha sostenido que el respeto de las garantías mínimas del debido proceso resulta exigible en todo procedimiento administrativo, por lo que aplicar ese principio al ámbito sancionatorio contractual implica la obligación de vincular de manera efectiva al particular afectado tanto al trámite como a la decisión que eventualmente pueda derivarse, asegurando, como mínimo, las siguientes garantías: (i) ser escuchado antes de que la entidad adopte una decisión definitiva; (ii) participar de manera efectiva en el procedimiento desde su inicio hasta su culminación; (iii) tener la oportunidad de presentar, solicitar y controvertir pruebas; (iv) obtener decisiones debidamente motivadas; (v) recibir notificaciones oportunas y practicadas según los requisitos legales; (vi) acceder a la información y documentación relacionada con la actuación; (vii) recibir asesoría jurídica; y (viii) interponer los recursos y demás mecanismo de defensa procedentes en contra de las decisiones administrativas que se profieran en su contra
IMPOSICIÓN DE MULTA POR PRESUNTO INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – Garantías Procesales – Violación al debido proceso-Sanciones a contratistas – Principio de legalidad – Proceso Administrativo Sancionatorio- Constitución Política de Colombia, Artículo 29 – Ley 1150 de 2007, articulo 17- Decreto 2474 de 2008, Artículo 87 – Ley 80 de 1993 Artículo 14-Sanciones Contractuales
Conforme con lo expuesto en los párrafos precedentes, la Sala considera que el ICBF impuso a Industrias del Maíz S.A. una multa por incumplimiento del contrato de concesión 894 de 2007, sin haber observado en su integridad todas las garantías del debido proceso exigidas en el marco de los procedimientos sancionatorios, ni el protocolo previsto en el anexo técnico del contrato, relativo al trámite que debía surtirse en caso de discrepancias sobre el cumplimiento de las especificaciones técnicas prestablecidas para la producción de la bienestarina; específicamente, se omitió la realización de los análisis de laboratorio a cargo del INVIMA —con presencia de la interventoría— sobre las contramuestras y la muestra testigo, prescindiendo así de medios probatorios esenciales para verificar, de forma objetiva y técnica, la supuesta no conformidad del producto, lo cual inexorablemente configura una vulneración directa del derecho fundamental al debido proceso.
En tal sentido, conviene reiterar que la Sección Tercera ha sido enfática en sostener que, incluso en aquellos casos en los que el trámite sancionatorio se hubiera adelantado antes de la expedición de la Ley 1474 de 2011 —como en el asunto sub examine—, la Administración se encontraba en la obligación de garantizar un procedimiento mínimo que respetara íntegramente el debido proceso en favor de sus contratistas, lo que implicaba, entre otros aspectos, no solo asegurar la posibilidad real de ser escuchados, sino también garantizar el derecho a conocer, de forma anticipada y clara, los cargos de incumplimiento que se le atribuían, así como el tipo de sanción que eventualmente se pretendía imponer, a aportar y controvertir pruebas y, en términos generales, a ejercer cabalmente su derecho de defensa.
En el presente asunto se observa que, en la citación a la audiencia del 17 de enero de 2011, el ICBF se limitó a enunciar de forma genérica el supuesto incumplimiento en el que incurrió Industrias del Maíz S.A., relacionado con la inclusión de ácido sórbico en la bienestarina producida y con la omisión de su mención en la etiqueta del producto, sin que se hubiera identificado de forma precisa y clara las cláusulas contractuales y disposiciones del pliego que se consideraban transgredidas, como tampoco la eventual sanción que podría imponerse en caso de comprobarse el incumplimiento referido.
Lo consignado en dicha comunicación determinaba, en criterio de la Sala, el alcance de la audiencia programada, a lo cual debía ceñirse el funcionario que la presidiera. En consecuencia, resulta contrario al debido proceso que, durante el desarrollo de la diligencia, se hayan incorporado nuevos cargos, como la posible transgresión de diversas cláusulas contractuales y disposiciones del pliego, así como la advertencia de que su eventual verificación podría dar lugar a la imposición de una sanción, pues con esto, claramente, se modificó el objeto de la audiencia, sin que la sociedad concesionaria hubiera podido preparar adecuadamente su intervención, en tanto tales cargos, así como el propio informe de las pruebas de laboratorio realizadas por el INVIMA, le eran desconocidos hasta ese preciso momento, todo lo cual le impidió ejercer su derecho de defensa íntegramente, situación que fue oportunamente advertida por Industrias del Maíz S.A.
Se observa que, en virtud de la advertencia formulada por el concesionario, el propio funcionario del ICBF que instruyó la audiencia se vio en la necesidad de dejar constancia expresa de que no se trataba de una audiencia sancionatoria, sino de una diligencia preliminar destinada única y exclusivamente a oír al contratista respecto de la presencia de ácido sórbico en la bienestarina y que, en el caso de comprobarse dicha situación, se convocaría a una nueva audiencia con todas las garantías del debido proceso, manifestación que generó en Industrias del Maíz S.A. una expectativa legítima de que contaría con una segunda oportunidad formal para ejercer materialmente su defensa frente a la eventual imposición de una sanción, con mayor razón cuando, justamente, durante la audiencia el concesionario expresamente solicitó que le fueran entregados los análisis de laboratorio realizados por el INVIMA a las plantas de producción de bienestarina.
Pese a lo anterior, en contravía de afirmado por el funcionario del ICBF en el curso de la audiencia, sin que para ese momento se hubiera seguido el protocolo exigido en el pliego para la verificación de conformidad de la bienestarina respecto de las especificaciones técnicas y sin previa entrega del análisis de laboratorio del INVIMA en el que se apoyaba el ICBF, la entidad expidió de plano la Resolución 314 de 2011, mediante la cual impuso la multa al contratista. Esta actuación, además de contradecir la determinación expresamente adoptada por la propia entidad, desconoció el principio de publicidad y contradicción de la prueba, pasó por alto el procedimiento técnico de toma de muestras y contra muestras contemplado en los pliegos de condiciones para la verificación del producto no conforme y privó al concesionario de una participación efectiva en el procedimiento sancionatorio, configurando un acto sorpresivo y contrario a lo dispuesto por la jurisprudencia de esta Corporación, según la cual está proscrito imponer sanciones sin una instancia procesal claramente definida que garantice el ejercicio del derecho de defensa del afectado.
En este contexto, resulta preciso destacar que, de haberse convocado a la segunda audiencia mencionada, el contratista habría contado con una oportunidad real y efectiva para controvertir la supuesta vulneración de disposiciones contractuales —circunstancia que únicamente fue revelada al momento de expedirse la resolución sancionatoria—, mediante la presentación de pruebas, explicaciones técnicas y argumentos jurídicos en defensa de su actuación, previo conocimiento de los análisis de laboratorio realizados por el INVIMA a las plantas de producción de bienestarina que, como quedó visto, no fueron dados a conocer al Concesionario con antelación. Es por lo anterior que dicha diligencia no podía considerarse un mero trámite, como lo sugirió el ICBF en su escrito de alzada, sino que constituía una oportunidad sustancial del procedimiento, indispensable para garantizar el debido proceso, teniendo en cuenta que: (i) como indicó el funcionario que presidió la audiencia, en esa segunda diligencia se calificaría el tipo de sanción a imponer al concesionario; (ii) ni antes ni durante la audiencia se le había entregado al contratista el informe técnico de las pruebas del INVIMA en las que se fundó la Contraloría para ejercer su función de advertencia y que originó la citación; (iii) tampoco se habían realizado los procedimientos descritos en el anexo técnico de los pliegos de condiciones; y (iv) justamente el mismo día en que el ICBF citó a la audiencia —12 de enero— y al día siguiente, el INVIMA, el ICBF y el concesionario habían acordado un plan de acción para detectar las causas y origen del ácido sórbico en la bienestarina.
En esas condiciones, al privar al contratista de la posibilidad de ejercer una defensa efectiva, el ICBF desconoció principios esenciales del procedimiento administrativo sancionatorio, configurando —sin lugar a dudas— una vulneración directa al derecho al debido proceso.
[…] el ICBF omitió aplicar los procedimientos técnicos establecidos en el anexo técnico del pliego de condiciones, destinados a verificar los resultados de laboratorio presentados inicialmente por el INVIMA en caso de objeción, tales como el análisis de contramuestras y la muestra testigo. En consecuencia, al haberse prescindido de dichas diligencias con antelación a la imposición definitiva de la multa, el ICBF no solo vulneró las reglas particulares del contrato, sino que también privó al contratista de garantías mínimas de fiabilidad probatoria y afectó de manera directa su derecho a un procedimiento sancionatorio justo, con las garantías propias del debido proceso.
En este sentido, la Sala resalta que el alcance del aludido debido proceso en este caso concreto tiene una doble connotación: (i) desde el plano legal, que encuentra sustento en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, norma que estableció unas garantías mínimas a las cuales ya se hizo alusión, y (ii) desde el plano contractual, por cuanto las partes contratantes, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, acordaron expresamente —anexo técnico incorporado en el pliego de condiciones y al contrato—, en punto del análisis de la calidad de los productos, un determinado y preciso procedimiento que debía seguirse en casos de discrepancias entre el concesionario y el contratante respecto de las muestras que se encontraran por fuera de especificación técnica en cuanto a su calidad.
En definitiva, la Sala concluye que la actuación desplegada por el ICBF antes de expedir las resoluciones mediante las cuales impuso una multa a Industrias del Maíz S.A., estuvo desprovista de las garantías mínimas del debido proceso exigidas legal y contractualmente. Esta vulneración se materializó en la omisión de la segunda audiencia cuya realización había sido previamente anunciada —la cual, como ya se indicó, no constituía un simple trámite formal—; en la realización de la única audiencia que se llevó a cabo sin previa entrega al Concesionario del informe correspondiente al análisis de laboratorio del INVIMA que originó la actuación; en el uso de pruebas carentes de fuerza concluyentes para sustentar la sanción; y en la inobservancia de protocolos técnicos esenciales previstos en el pliego para resolver discrepancias surgidas durante la ejecución del contrato respecto de la calidad de la bienestarina producida —en particular, la toma de la muestra testigo y la práctica de contramuestras—. Todo ello evidencia un actuar administrativo contrario a los estándares mínimos de legalidad, a las reglas pactadas en el contrato y al respeto por los derechos del contratista en el marco de un procedimiento sancionatorio.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 16/06/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 55030 |
| Demandado | Instituto Colombiano de Bienestar Familiar |
| Actor | Ingredion Colombia S.A. (antes, Industrias del Maíz S.A., Corn Products Andina) |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sala Plena de lo Contencioso Administrativo |
| Subsección | C |
| Ponente | ADRIANA POLIDURA CASTILLO |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2025 |
| Mes | Junio |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Acto administrativo |
| Tema | Acción de Cumplimiento |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | RÉGIMEN JURIDICO APLICABLE, MANUALES DE CONTRATACIÓN, DEBIDO PROCESO EN EL ÁMBITO SANCIONADOR AMDINISTRATIVO, IMPOSICIÓN DE MULTA POR PRESUNTO INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO |
| Restrictor | Ley 153 de 1887, Contrato Estatal, Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007, Procedimiento mínimo para imposición de multas o sanciones, Decreto 2474 de 2008 artículo 87, Declaratoria de nulidad por el Consejo de Estado, Garantía, Principio rector, Ley 1150 de 2007 artículo 17, No reglamentación del procedimiento, Garantías mínimas aplicables antes de la entrada en vigor de la Ley 1474 de 2011, Garantías procesales, Violación al debido proceso, Principio de legalidad, Ley 80 de 1993 Artículo 14-Sanciones Contractuales |