CONTRATOS DE TRACTO SUCESIVO – Liquidación
En este punto, es menester anotar que la Jurisprudencia de esta Corporación se ha ocupado de precisar que los contratos de tracto sucesivo sometidos a las prescripciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, incluyendo los contratos interadministrativos, se encuentran sujetos a liquidación bilateral y unilateral en ausencia de acuerdo sobre el balance final del negocio jurídico.
RÉGIMEN JURÍDICO DE CONTRATACIÓN – Contrato interadministrativo – Aplicación EGCAP
La Sala observa que las entidades que suscribieron el contrato No. 165 de 2013 son, por un lado, la Comisión Nacional del Servicio Civil, órgano de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, entidad en cuya actividad contractual se encuentra sometida a las normas de la Ley 80 de 1993 y, por otro, el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación, entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional y cuyo régimen de contratación, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 12 de la Ley 1324 de 2009, es el del derecho privado.
Así pues, ante la disparidad del régimen normativo llamado a informar los contratos celebrados por ambas entidades, se precisa que en este caso la relación obligacional se gobernó por las normas del EGCAP, comoquiera que, tal como en situaciones análogas ha sido analizado por esta Corporación, en el caso sub examine la CNSC, entidad estatal que se encuentra sometida al Estatuto General de Contratación Pública, fungió como contratante en el negocio jurídico cuyo incumplimiento se discute, en tanto requirió de un tercero, en este caso también de naturaleza pública pero regido por el derecho privado, la prestación de unos servicios para llevar a cabo su cometido institucional, de manera que ha de ser el EGCAP el que rija el acuerdo de voluntades.
CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – Diferencia con convenios interadministrativo
Ahora bien, en lo que respecta a la naturaleza del negocio jurídico en controversia, la Sala advierte que se trata de un contrato interadministrativo, a propósito de lo cual de vieja data esta Corporación ha explicado que los convenios interadministrativos se diferencian de los contratos interadministrativos en tanto mientras aquellos persiguen aunar esfuerzos para la materialización de los intereses comunes o la ejecución de funciones complementarias con una misma finalidad, los contratos interadministrativos se caracterizan por la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro o dotación de un bien, o la realización de una actividad determinada por parte de una entidad pública, que bien podría llevar a cabo un particular.
CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Características
En línea con lo anterior, como características propias de los contratos interadministrativos, la Sección Tercera de esta Corporación ha indicado que “(i) Constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales; (ii) tienen como fuente la autonomía contractual; (iii) son contratos nominados puesto que están mencionados en la ley; (iv) son contratos atípicos desde la perspectiva legal, dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, los expliquen y los desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo compraventa, arrendamiento, mandato, etc. (v) la normatividad a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y del Código de Comercio; (vi) dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles; (vii) persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas; (viii) la acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales”.
DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA – Excepción – Requisitos – Características – Ley 489 de 1998 artículo 9 y 12
De conformidad con el artículo 211 de la Constitución Nacional, la delegación es un mecanismo jurídico que permite el mejor cumplimiento de las funciones administrativas y el logro de los fines del Estado. Se trata de un instrumento de gestión administrativa cuyo objeto es el traslado de funciones o competencias administrativas a personas o funcionarios para que sean ejercidas por estos, sin perjuicio de la potestad del delegante de reasumir la competencia en cualquier momento y revisar los actos del delegatario, según las voces del artículo 12 de la Ley 489 de 1998.
La institución de la delegación es una excepción al ejercicio de la competencia por parte de las autoridades y no una regla general, la cual está sometida a condiciones precisas. En este sentido, la citada disposición constitucional establece que la ley fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades, de modo que, si bien la Constitución permite la delegación de funciones, es presupuesto indispensable que medie una ley previa que la autorice. Además, tal como lo ha señalado esta Corporación, “para que la delegación sea válida se requiere plena certeza de su objeto -materia delegable y/o las condiciones de la delegación-”, a más de requerirse que las funciones delegadas estén asignadas al delegante, pues desde luego ninguna autoridad puede trasladar funciones que no ostenta.
El artículo 9 de la Ley 489 de 1998 dispone que los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos que la ley les asigna y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivos y asesor vinculados al organismo correspondiente. Al tenor del artículo 10 de la ley ejusdem, la delegación requiere un acto administrativo escrito y motivado, así como la determinación de la autoridad delegataria y las atribuciones o asuntos específicos que se delegan.
En este orden de ideas, se tiene que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998 y la jurisprudencia de esta Corporación, las características más sobresalientes de la delegación son: “(i) se transfiere el ejercicio de funciones propias, (ii) el titular de la función puede reasumirla en cualquier tiempo, (iii) debe recaer en funcionarios del nivel directivo o asesor, (iv) puede hacerse respecto de entidades públicas, (v) requiere de una autorización legal, (vi) debe constar por escrito, (vii) debe especificar las funciones que se transfieren, y (viii) no puede ser intemporal, debe otorgarse por tiempo determinado (Arts. 9º ,10º y 11º, Ley 489 de 1998)”.
DELEGACIÓN – Convenios interadministrativos – Contratos interadministrativos – Ley 489 de 1998 artículo 14
Por su parte, el artículo 14 de la Ley 489 de 1998 permite la delegación de funciones de entidades y organismos del orden nacional a favor de entidades descentralizadas o territoriales, siempre y cuando esté acompañada de un convenio en el que se fijen los derechos y obligaciones del delegante y el delegatario. […]
La Sala resalta que si bien es cierto la norma referida dispone que dicha delegación debe ser objeto de la celebración de “convenios”, en el contexto específico de la norma en cita, la referencia al convenio debe entenderse en su acepción general como “acuerdo o pacto” entre entidades como expresión de la delegación horizontal y no de forma específica como “convenio interadministrativo”. Por lo anterior, debe entenderse, entonces, que los acuerdos o pactos que las entidades pueden celebrar a efectos de delegar funciones, en estricto sentido comportan convenios de delegación, de ahí que puedan materializarse a través de “convenios interadministrativos” o “contratos administrativos”.
En efecto, la misma norma en el segundo inciso menciona indistintamente los conceptos de contrato y convenio para señalar que “[e]stos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades públicas o interadministrativos”; si la misma norma permite que dichos “acuerdos o pactos” estén sujetos a la normatividad aplicable tanto para los convenios como los contratos, bajo el principio que indica que, donde la ley no distingue no le es dable al intérprete distinguir, no podría interpretarse la disposición referida a limitar la celebración de dichos acuerdos únicamente bajo la modalidad de convenios interadministrativos.
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO – Elementos – Daño antijurídico – Imputación del daño antijurídico al Estado
El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagra un régimen único de responsabilidad del Estado que se proyecta en el campo extracontractual y contractual y que supone la confluencia de dos elementos claramente diferenciados, a saber: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.
El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique. La imputación, por su parte, no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado. Verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, cualquiera que sea el régimen de responsabilidad de que se trate.
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO – Fundamento – Pacta sunt servanda – Requisitos
Conviene recordar que la responsabilidad contractual del Estado se fundamenta, en primer lugar, en la fuerza vinculante del negocio jurídico celebrado entre las partes –pacta sunt servanda–, expresamente reconocida en el artículo 1602 del Código Civil que le confiere al negocio jurídico efectos de ley entre los contratantes, sobre la base de reconocer el poder de la voluntad para que los sujetos puedan darse sus propias reglas de conducta, y, en segundo lugar, en la buena fe, que en el marco contractual se encuentra consagrada en los artículos 1603 ejusdem y 871 del Código de Comercio, en virtud de los cuales los contratos deben ser ejecutados de buena fe y, por consiguiente, obligan no sólo a lo que en ellos se pacta expresamente, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación o que por ley le pertenecen a ella sin necesidad de cláusula especial, armonizados, por supuesto, con los principios y reglas del derecho administrativo, tales como los de reciprocidad de las prestaciones y prevalencia del interés público, entre otros.
En este orden, para que opere la responsabilidad contractual del Estado, se requiere: i) la existencia de un daño antijurídico, consistente en la lesión del derecho de crédito que emana del contrato como fuente de obligaciones y que confiere a las partes la facultad de exigir el cumplimiento de las prestaciones pactadas; y ii) la imputación del daño a la entidad contratante, la cual tiene lugar cuando se presenta un incumplimiento de las obligaciones asumidas en virtud del negocio jurídico celebrado, bien por la inejecución total de la obligación pactada o su ejecución defectuosa o tardía, sin que medie una causal de exoneración, de conformidad con las circunstancias particulares del caso y las condiciones pactadas en el respectivo negocio jurídico.
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO – Incumplimiento del contrato – Carga de la prueba – Elementos de la responsabilidad contractual y del perjuicio
Ahora bien, atendiendo a las particularidades de la responsabilidad contractual, vale decir, la que se deriva del incumplimiento o del cumplimiento tardío o defectuoso de las obligaciones asumidas por los contratantes, por cuya virtud la parte incumplida debe responder por los perjuicios que le ocasione a su cocontratante por la falta o falla en la prestación debida, además de la existencia y validez del contrato celebrado entre las partes, debe encontrarse establecido el incumplimiento total o el cumplimiento defectuoso o tardío de la obligación, la causación de un perjuicio y el vínculo de causalidad entre el incumplimiento y el daño.
Como es bien sabido, los contratos se celebran para ser cumplidos al tenor de lo estipulado. Como consecuencia del carácter vinculante del negocio jurídico, las partes se encuentran obligadas a ejecutar sus prestaciones en forma íntegra, efectiva y oportuna, de tal manera que su inobservancia, por falta de ejecución o ejecución tardía o defectuosa, origina la obligación de reparar los perjuicios causados, responsabilidad que sólo admite exoneración, en principio, por fuerza mayor, hecho de un tercero o culpa del cocontratante, según el caso y de conformidad con las condiciones estipuladas en la convención. Adicionalmente, en principio es carga del actor demostrar todos los elementos de la responsabilidad y, dentro de ellos, no solamente el incumplimiento de la obligación a cargo de la demandada, sino también el perjuicio.
RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO – Indemnización de perjuicios – Requisitos
Ahora bien, si una vez la obligación es exigible y la misma no es satisfecha por el deudor, se produce el retardo que puede tener lugar por la inejecución de la obligación principal o por su ejecución defectuosa o tardía, pero para que tal retardo permita al acreedor tener derecho a la indemnización de perjuicios, es necesario además: (i) que el incumplimiento sea imputable al deudor; (ii) que el acreedor haya sufrido perjuicio a consecuencia de tal incumplimiento y (iii) que si la obligación es positiva, el deudor esté constituido en mora.
CONVENIO DE DELEGACIÓN – Constitucionalidad – Posibilidad reasumir la competencia delegada
La Corte Constitucional en sentencia C-727 de 2000 […] recalcó que el convenio de delegación no desnaturaliza la figura de la delegación y mucho menos se opone a la misma, “[…] siempre y cuando estén presentes los demás elementos que, según la Constitución, definen este mecanismo de transferencia de funciones, a saber: previa autorización legal, fijación también legal de las condiciones bajo las que operará la delegación, asunción de la responsabilidad por parte del delegatario y facultad del delegante para reasumir la competencia […]”, a partir de lo cual se puede colegir que en la delegación efectuada vía convenio -entendido como acuerdo o pacto- están comprendidas las características propias de la delegación, entre ellas, la facultad del delegante para reasumir en cualquier momento la función delegada.
En conclusión, a la luz de las disposiciones legales inmersas en el contrato interadministrativo celebrado entre las partes, junto con la jurisprudencia constitucional, así como también de cara a lo estipulado en dicho acuerdo de voluntades, la Sala comparte la conclusión esbozada en la sentencia apelada, en
cuanto a que la CNSC no incumplió el contrato al reasumir la competencia delegada antes de que expirara su término de vigencia, pues en virtud de la Ley y al amparo de la delegación efectuada en favor del ICFES, la cual quedó comprendida dentro del clausulado del contrato (cláusula segunda, numeral 19), se entiende que aquella podía retomar las funciones que delegó antes del vencimiento de dicho lapso, por lo que sobre este particular, como quedó explicado en precedencia, no es dable endilgarle responsabilidad contractual alguna a la entidad demandada.
INTERPRETACIÓN CONTRACTUAL – Código civil Artículo 1618 – Intención de los contratantes
A este propósito, conviene resaltar que cuandoquiera que no exista suficiente claridad o precisión en cuanto al alcance y contenido del documento contractual o se evidencie una contradicción entre las estipulaciones contenidas en el acuerdo de voluntades, e incluso cuando existe claridad en el lenguaje utilizado pero las partes le atribuyen un significado divergente, corresponde al juez adelantar la labor de interpretación del negocio jurídico con miras a establecer la real intención de los contratantes y el contenido genuino de lo estipulado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1618 del Código Civil, según el cual “conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras”.
[…]
En este orden de ideas, el contrato debe ser interpretado de acuerdo con la naturaleza del negocio celebrado, en forma sistemática, racional y lógica, con el fin de establecer la voluntad común de los contratantes o dándole a cada cláusula el sentido que mejor convenga al contrato en su totalidad o deberá estarse a la interpretación que mejor encuadre con su naturaleza.
A partir de lo anterior, en el presente caso a juicio de la Sala emerge con claridad que si bien es cierto en virtud de lo acordado entre las partes la CNSC podía reasumir en cualquier momento la función sancionatoria delegada en el ICFES – como quedó visto en precedencia-, también lo es que de conformidad con dicha prerrogativa, so pretexto de requerir que las actuaciones adelantadas por la demandante culminaran con una decisión de fondo, en modo alguno podía desconocer la atención de reclamaciones (que comprenden actuaciones administrativas y reclamaciones tipo y no tipo), que el contratista gestionó hasta el momento en el que la demandada reasumió su función delegada, y mucho menos negar su reconocimiento, como pasa a exponerse.
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL
Bajo el anterior contexto, para la Sala no existe duda que la CNSC incumplió el contrato en cuestión, toda vez que, habiendo quedado establecido que el contratista, como era su deber, atendió 3981 actuaciones administrativas frente aspectos estipulados en el contrato, tales como copia, fraude, manipulación de celulares, suplantación, pues de ello da cuenta el informe de entrega del 23 de diciembre de 2013 (hecho probado 6.4.1.24.), el cual, por demás, fue recibido a satisfacción por la supervisión del contrato (hecho probado 6.4.1.25.) -por lo que se entienden acreditadas las actuaciones administrativas adelantadas por el contratista ante la aquiescencia de la CNSC-, omitió reconocer y pagar a favor del ICFES la contraprestación por dicha gestión, bajo la interpretación errada de que su procedencia estaba supeditada a que las actuaciones culminaran con decisión de fondo.
[…]
En consecuencia, a juicio de la Sala, en el presente caso se configura la responsabilidad contractual de la entidad demandada, pues en efecto incumplió el contrato, incumplimiento que, además de que le es atribuible a la CNSC, le generó un menoscabo patrimonial al ICFES, pues este dejó de percibir, como era su derecho, la contraprestación por las actividades adelantadas frente al segundo componente del contrato, particularmente en cuanto a las 3981 actuaciones administrativas que atendió.
Lo anterior, conduce indefectiblemente a que, en la liquidación judicial del contrato, como lo solicitó la parte demandante, se incluyan los valores que no reconoció y pagó la CNSC al ICFES por la atención a las 3981 reclamaciones efectivamente atendidas por esta última.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 11/08/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 25000233600020150260101 |
| Demandado | COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - CNSC |
| Actor | INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN - ICFES |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | C |
| Ponente | NICOLÁS YEPES CORRALES |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2025 |
| Mes | Agosto |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato interadministrativo |
| Tema | Acción de Cumplimiento |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CONTRATO DE TRACTO SUCESIVO, RÉGIMEN JURÍDICO DE CONTRATACIÓN, CONTRATO INTERADMINISTRATIVO, DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA, DELEGACIÓN, RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO, CONVENIO DE DELEGACIÓN, INTERPRETACIÓN CONTRACTUAL, INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL |
| Restrictor | Liquidación, Contrato interadministrativo, Aplicación EGCAP, Diferencia con convenios interadministrativo, Características, Excepción, Requisitos, Ley 489 de 1998 artículo 9 y 12, Ley 489 de 1998 artículo 14, Convenios interadministrativos, Contratos interadministrativos, Elementos, Daño antijurídico, Imputación del daño antijurídico al Estado, Fundamento, Pacta sunt servada, Incumplimiento del contrato, Carga de la prueba, Elementos de la responsabilidad contractual y del perjuicio, Indemnización de perjuicios, Constitucionalidad, Posibilidad reasumir la competencia delegada, Código Civil artículo 1618, Intención de los contratantes |