MANIFESTACIONES DE LA ENTIDAD ESTATAL – No toda su actuación se califica como acto administrativo – La Ley 80 de 1993
[…] la Sala advierte que no es posible conocer acerca del denominado oficio S-2013-021319 DIBIE ARAFI GRUIN-29 del 30 de diciembre de 2013, a través del cual se negó la prórroga del contrato No. 08-6-160204-2012, ni de la decisión No. 00133 del 10 de febrero de 2014, a través de la cual el director de Bienestar Social de la Policía Nacional, negó el recurso de reposición interpuesto contra esa primera actuación, debido a que no son actos administrativos, por cuanto no crean, modifican o extinguen ninguna situación jurídica como se pasa a explicar.
A este efecto, conviene reiterar que durante la ejecución del contrato estatal no todas las expresiones de la entidad pública contratante se califican como un acto administrativo, es decir, no todas sus manifestaciones constituyen declaraciones unilaterales de voluntad en ejercicio de la función administrativa, que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas concretas. En el curso del tráfico negocial las entidades proporcionan respuestas y dirigen comunicaciones que no constituyen actos administrativos, a menos que decidan con predominio y fuerza vinculante asuntos de la relación contractual. Por tanto, no basta que se exprese una postura o se formule un concepto por parte de la autoridad pública; el acto administrativo siempre contiene una decisión, cuyo fundamento se encuentra directamente en el ejercicio de las potestades propias del poder público.
Bajo la anterior senda argumentativa, tratándose de los contratos suscritos en virtud de la Ley 80 de 1993 y sus reformas, como a partir de lo previsto en el artículo 13 de ese estatuto esos acuerdos de voluntades se encuentran suscritos por el derecho civil y mercantil, no toda actuación que se efectúe por las entidades estatales puede ser considerada como acto administrativo, sino solo aquellas frente a las cuales el propio legislador le dé ese alcance, caso que no sucede frente a la negativa a una prórroga de la extensión del plazo del negocio jurídico del Estado pues además de que el legislador no dotó tal decisión con un efecto jurídico directo, aquella no altera el plazo inicialmente convenido, de ahí que no modifique un derecho, deber u obligación.
PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – Alcance – Aplicación- Deber de colaboración entre las partes – Obligación del contratista de identificar falencias en documentos precontractuales y posteriores Autonomía de la voluntad
Para la Sala es claro que, para comenzar, existió una falta al deber de planeación por parte de los cocontratantes con ocasión del contrato No.08-6-160204-2012, pues existieron circunstancias no previstas que pudieron haberse estimado por una debida planificación del proyecto en la fase precontractual. A pesar de ello, los hechos probados dan cuenta de que dichascircunstancias se revaluaron y conjuraron por las partes del acuerdo de voluntades al suscribir los acuerdos modificatorios y se incorporó su gestión en cabeza del contratista sin que a este le mereciera reparos.
Sobre el principio de planeación, la jurisprudencia de esta Subsección ha sostenido reiteradamente que se trata de un mandato predicable tanto de la entidad convocante como del proponente que luego resulta adjudicatario, pues, partiendo de la base de que en la contratación sometida a la Ley 80 de 1993 y sus reformas el Estado funge como una parte más del acuerdo de voluntades, es tarea de aquel y los oferentes que persiguen ser contratistas aportar mancomunadamente en la mejor versión del negocio jurídico a suscribir, pues existe un “deber de colaboración entre los oferentes y los contratistas”. Igualmente, en el evento en que se configuran falencias en torno a tal figura, debe estudiarse si aquellas fueron superadas por las propias partes, quienes de nuevo tienen un rol protagónico para tal fin, o si por el contrario las dejaron consolidar en el iter negocial, evento en el cual podrían haberse configurado circunstancias de incumplimiento.
Precisamente, la jurisprudencia también ha afirmado que si el contratista no advierte ni comunica las deficiencias detectadas en los documentos precontractuales y posteriormente surgen controversias relacionadas con esas mismas falencias, no podrá alegar desconocimiento o sorpresa, pues ello contrariaría los postulados de la debida diligencia y colaboración que se predican en el marco de los contratos estatales.
Es por ello que, cuando se presentan dificultades con ocasión a una falta al deber de planeación que afectan el iter negocial, los cocontratantes están habilitados, en virtud de la autonomía de la voluntad, para solventar dicha situación en forma directa o, de no lograr un acuerdo, acudir al juez para que dirima la controversia. En el primer escenario, las partes convienen mutuamente superar las dificultades que impiden un cumplimiento a satisfacción del objeto negocial, de modo que luego no puedan alegar un desconocimiento del mandato de planeación para justificar la mora obligacional.
MODIFICACIÓN AL CONTRATO ESTATAL – Falta de manifestación de salvedades – Análisis por parte del juez del contrato
[…] cuando las partes gestionan fenómenos como los anteriores a través de suspensiones, adiciones o prórrogas, y luego se persigue en sede judicial una retribución indemnizatoria por aquellos, la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado ha señalado que, de llegarse a dichos acuerdos, se deben estudiar las pretensiones, aunque no se hayan formulado reparos o salvedades cuando se suscribieron las suspensiones, adiciones o prórrogas, o al haberse pactado contratos adicionales u otrosíes, por lo que, en tales casos, el juez deberá desentrañar cuál fue el acuerdo y su alcance según las reglas de interpretación de los contratos y su ejecución de buena fe.
En otras palabras, la falta de manifestación de reparos al momento de suscribirse modificaciones contractuales para solventar situaciones como mayores cantidades o permanencias de obra no impiden el estudio judicial de fondo de dichas pretensiones, por lo que en tales casos debe verse qué fue lo que las partes quisieron convenir con los ajustes y si dentro de ello regularon integralmente aspectos como la remuneración.
A partir de ese contexto, y como se detalló párrafos atrás, en el asunto que ocupa la atención de la Sala existieron dificultades imprevistas como la falta de un plazo suficiente, la necesidad de construir un box coulvert y la revaluación de parte del proyecto, que pudieron ser estimadas desde la fase precontractual y, no obstante, ni la Policía Nacional ni el consorcio SM –para tal momento proponente- las advirtieron aunque varias de ellas podían identificarse con una simple inspección del inmueble donde habría de realizarse la obra, de ahí que no pueda ahora la parte apelante atribuir todo lo anterior a la demandada como si fuera de su entero resorte.
Así, es claro que hubo una desatención al deber de planeación en doble vía, ya que tanto la entidad en su gestión precontractual como el contratista durante su participación en la convocatoria fallaron en la determinación rigurosa del alcance del proyecto.
De todos modos, también se acreditó que para conjurar las anteriores desavenencias se modificó el contrato en cuatro ocasiones, mediante el ajuste de aspectos como el objeto contractual mismo y los plazos de ley, al punto que tanto las situaciones imprevistas como las demás dificultades que fue presentando el contratista fueron incorporadas y gestionadas por los cocontratantes, sin que fuera su deseo añadir o incorporar otros aspectos diferentes, pues se consideró que los cambios adicionados eran suficientes y se mantuvo el resto del clausulado contractual incólume.
En ese sentido, el consorcio SM no formuló reparos al momento en que cada una de las cuatro modificaciones se suscribió, sino que por el contrario asumió en principio la ejecución del contrato en las condiciones estipuladas y, posteriormente, acordó solucionar cada una de las dificultades de la ejecución a cambio de un mayor plazo y de la modificación del objeto, querer que no puede ser ahora desconocido por el propio extremo activo de la litis para señalar que, en realidad, supuestamente quien incumplió el acuerdo de voluntades fue la Policía Nacional, pues ello implicaría desconocer los actos propios, en virtud de lo cual el sujeto negocial no puede ir contra sus declaraciones de voluntad.
FALTA DE COMPETENCIA– Definición – Causal de nulidad de un acto administrativo
Primero, sobre la falta de competencia la jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado que consiste en aquel vicio de validez del acto administrativo en virtud del cual aquel se dicta por una persona no prevista para emitir dicha declaración, aspecto que debe ser debidamente acreditado en sede judicial para así desvirtuar la presunción de legalidad de tales decisiones.
En el asunto que ocupa la atención de la Sala, de entrada, no existe ninguna falta de competencia de la Policía Nacional para declarar el incumplimiento y, por consiguiente, haber hecho efectiva la cláusula penal pecuniaria, debido a que: i) al haberse dictado por la dirección de Bienestar no se emitió por una autoridad distinta de la Policía Nacional sino con una de sus dependencias e, incluso, fue con ella misma con que se suscribió tanto el contrato No. 08-6-160204-2012 como sus modificaciones, sin que ello le mereciera ningún reparo de validez al demandante; y ii) de ninguna manera la interventoría fue la suscribiente de las decisiones de la administración enjuiciadas, sino lo que sucede es que la entidad contratante se limitó a tener en cuenta sus advertencias.
LLAVE EN MANO- Modalidad de Contratación – Contratista- Condiciones del Contrato – Declaración de incumplimiento en cualquier etapa del contrato-
Sobre dicha modalidad de contratación, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que el contrato estatal de llave en mano consiste en que el contratista de un negocio jurídico de obra tiene un rol mayor respecto de otras figuras como el precio global o los precios unitarios, por cuanto se encarga no solo de la construcción, sino de los diseños, estudios e incluso de la contratación de personal de ahí que asume mayores riesgos y tiene un rol mucho más amplio respecto de otras figuras.
Precisado lo anterior, de ninguna manera se coincide en que la modalidad de llave en mano del contrato de obra lleva a que solo se pueda declarar el incumplimiento hasta que se haga la entrega total de la obra, pues ello llevaría, simplemente, a tornar en inocua dicha figura. Por el contrario, la desatención obligacional en esa modalidad se puede verificar desde el primer momento, en especial si se tiene en cuenta que, como el contratista tiene un rol más importante, cualquier desconocimiento de sus deberes puede perjudicar ampliamente el iter negocial desde sus primeros estadios.
LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Alcance– Ley 1150 de 2007 artículo 11
Efectivamente, el querer del legislador en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 al prever la liquidación unilateral es que la falta de acuerdo sobre el corte de cuentas no impida que la Administración quede atada de manos, ya sea para pagar los saldos pendientes en favor del contratista, o para perseguir los remanentes a que tiene derecho, sin que para efectos de requerir al contratista se hubiera previsto un procedimiento especial, por lo que basta con convocarlo para que acuda a realizar conjuntamente dicha labor y, de no asistir, la entidad contratante queda investida para realizar el balance de activos y pasivos por su cuenta.
Así pues, se evidencia que la Policía Nacional cumplió con requerir al consorcio SM para que liquidara el contrato, sin que fuera necesario un ritual específico y/o adicional, o sin que el silencio del contratista le impidiera establecer los saldos a su favor, por lo que su ausencia pese a haber sido citado habilitaba a la entidad contratante a realizar el corte de cuentas unilateralmente y, por lo tanto, con ello la demandada no incurrió en irregularidad alguna.
DEBIDO PROCESO SANCIONATORIO CONTRACTUAL – Artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 – Potestad de imposición de multas – Finalidad conminatoria
El artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 dispuso que, en ejercicio del debido proceso, la entidad estatal podría declarar el incumplimiento del contrato con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, figura que ha sido entendida por la jurisprudencia del Consejo de Estado como una estimación anticipada de perjuicios que, entre otros, persigue la indemnización temprana de perjuicios por la mora del sujeto a quien se le impone y que se hará efectiva siempre que la contraparte negocial no haya satisfecho sus deberes y en el específico contexto de lo convenido.
PERJUICIOS – Estimación – Menoscabos adicionales – Solicitud ante el juez del contrato – Desbordamiento de atribuciones – Aplicación de perjuicios anticipados
Como se observa, dentro de las potestades de la Administración no se incluyó la estimación de perjuicios más allá de la pena convencional pactada, por lo que en caso de que la parte cumplida considerara que se causaron otros menoscabos adicionales, debía acudir al juez respectivo para pedir la indemnización correspondiente.
Así las cosas, para esta Subsección es claro que la Policía Nacional desbordó sus atribuciones como entidad pública respecto a la estimación de perjuicios con ocasión de las resoluciones enjuiciadas, ya que solamente podía restringirse a estimar los perjuicios anticipados correspondientes a la cláusula penal pecuniaria y, no obstante, terminó liquidando también menoscabos que denominó “adicionales” y que le correspondía solicitar, eventualmente, en sede judicial.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 14/07/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 69520 |
| Demandado | NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL |
| Actor | CONSORCIO S.M. Y EAR INGENIEROS LTDA. |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sala Plena de lo Contencioso Administrativo |
| Subsección | C |
| Ponente | NICOLAS YEPEZ CORRALES |
| Medio de Control / Acción | Conflicto de Competencia |
| Recurso | Anulación de laudo arbitral |
| Año | 2025 |
| Mes | Julio |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Acto administrativo |
| Tema | Acción de Cumplimiento |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | MANIFESTACIONES DE LA ENTIDAD ESTATAL, PRINCIPIO DE PLANEACIÓN, CONTRATO LLAVE EN MANO |
| Restrictor | No toda su actuación se califica como acto administrativo, – Aplicación supletiva de la Ley 80 de 1993, Deber de colaboración entre las partes, Obligación del contratista de identificar falencias en documentos precontractuales y posteriores Autonomía de la voluntad, Falta de manifestación de salvedades, Análisis por parte del juez del contrato, Causal de nulidad de un acto administrativo, Modalidad de contratación, Declaración de incumplimiento en cualquier etapa del contrato, Potestad de imposición de multas, Solicitud ante el juez del contrato, Desbordamiento de atribuciones, Aplicación de perjuicios anticipados |