MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Aspectos generales – Límites
El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública […] no establece una regulación expresa sobre la posibilidad de modificar los contratos celebrados por las Entidades Estatales, salvo la potestad exorbitante de modificación unilateral y la regulación que fija los porcentajes límite para adicionar los valores inicialmente pactados, como es el caso del artículo 40 de la Ley 80 de 1993.
En principio, los contratos deben ejecutarse en las condiciones pactadas inicialmente, pues estas fueron estipuladas luego de que la entidad estatal surtiera todos los procedimientos previstos para la selección de su contratista y definiera los aspectos, técnicos, legales y financieros propios de cada caso, con observancia de los principios de planeación, transparencia, economía y responsabilidad, así como los demás principios de la función administrativa aplicables al proceso de gestión contractual.
Ahora bien, no existe restricción expresa para modificar los contratos estatales y los principios antes referidos puede evidenciar la necesidad de cambiar las estipulaciones establecidas en un comienzo. En este contexto, la jurisprudencia ha fijado pautas generales conforme a las cuales la Administración Pública debe evaluar si es procedente modificar los contratos que ha celebrado según las particularidades de cada caso.
[…] En efecto, aunque no existe un desarrollo legal o reglamentario sobre las reglas aplicables a la modificación del contrato estatal, los aportes de la jurisprudencia y de la doctrina han permitido estructurar los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para la modificación del contrato estatal. Estos límites deben ser respetados por la entidad contratante para preservar los principios de origen legal, como el de planeación, selección objetiva, libre concurrencia, transparencia, igualdad, entre otros.
MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Carácter Excepcional
Es claro, entonces, que según el marco jurídico y los parámetros fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, los cuales comparte esta Agencia, es viable jurídicamente modificar los contratos estatales, pero esta medida tienen carácter excepcional y solo procede cuando: se pretenda garantizar el interés público, la entidad haya verificado y cualquiera pueda constatar que la causa de la modificación es real y cierta, y la modificación cumpla con las limitaciones y condiciones que establezca la ley. En otras palabras, la modificación contractual encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino además debe cumplir con los principios y fines de la contratación estatal, así como con las condiciones y restricciones legales.
ADICIÓN – Concepto – Distintos supuestos – Prohibición – Adición en más del 50%
En esta medida, las modificaciones se refieren a alteraciones, variaciones, cambios, correcciones en las condiciones y cláusulas del contrato. Estas deben ser suscritas por las partes, sujetándose a lo previsto en la ley, esto es, que se encuentren debidamente justificadas, que no sean el resultado de una indebida planeación y que consten por escrito, de tal manera que de las mismas se predique su existencia, validez y eficacia.
Según el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, otro mecanismo con el que cuentan las entidades estatales es el uso de la facultad excepcional de modificación unilateral del contrato, la cual procede siempre y cuando se trate de un contrato que incorpore esta facultad de manera obligatoria o facultativa. En este sentido, el legislador estableció la posibilidad de pactar esta cláusula excepcional en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, en los contratos de obra, así como los contratos relacionados con el programa de alimentación escolar.
Conforme a lo anterior, la modificación unilateral es la facultad que tiene la entidad estatal durante de introducir variaciones al contrato, siempre y cuando no haya acuerdo con el contratista sobre estas. En este caso, la entidad estatal podrá modificar de manera unilateral el contrato a través de acto administrativo motivado. A su vez, la modificación unilateral sólo procede cuando la entidad estatal evidencie que existe una situación que puede afectar o paralizar de manera grave la ejecución.
Sin perjuicio de lo anterior, las modificaciones no pueden suponer la variación del objeto del contrato, pues esto implica la alteración de su esencia y lo convierte en otro tipo de negocio jurídico. En estos casos, lo indicado no sería modificar el contrato sino celebrar uno nuevo. Sobre este último punto, la doctrina ha precisado que cuando “se alude a la modificación del contrato se lo hace para referirse a alteraciones, variaciones, sustituciones de calidad, componentes o número de obras, bienes o servicios. No implican la sustitución del género del contrato sino modificaciones que responden a necesidades sobrevivientes o a errores en la fase previa”.
[…] Una de las manifestaciones de modificación de los contratos es la adición al valor pactado. Los contratos estatales pueden ser objeto de situaciones que impliquen la necesidad de adicionar o modificar las condiciones inicialmente pactadas, conforme lo establece el artículo 40 de la Ley 80 de 1993.
ADICIÓN – Alcance – Cambio de cuantía
La ejecución de los contratos estatales está sujeta a los cambios propios del paso del tiempo. Así, durante la etapa de planeación, las entidades estiman y determinan las prestaciones que demanda la satisfacción de la necesidad identificada. No obstante, durante la ejecución del contrato, las partes pueden evidenciar alguna de las siguientes situaciones: (i) la necesidad de mayores cantidades de bienes o actividades a las inicialmente previstas, a lo que se le conoce como “mayores cantidades de obra”, “obras adicionales” o adición de “ítems contractuales”; o (ii) la necesidad de ampliar las prestaciones contractuales, mediante la ejecución de nuevos ítems o actividades, no incluidos en el contrato inicial, para lo que en la práctica las entidades ejecutan “obras extra” o “amplían el alcance” del contrato mediante la celebración de un “contrato adicional”. No obstante, estos términos –algunos de ellos usualmente empleados en contratos de obra– son nociones doctrinarias que se utilizan en la práctica por las entidades estatales, y que no tienen un fundamento particular en el ordenamiento jurídico.
Lo importante es que, frente a cualquier incremento del valor inicial del contrato, por cualquiera de los dos supuestos señalados previamente, e independiente de la denominación -otrosí, adición o modificación- aplica el límite previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, según el cual “Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales”. De manera, aunque es posible que las entidades estatales celebren este tipo de acuerdos para adicionar el valor inicial, siempre deben cumplir con el límite señalado en la Ley 80 de 1993.
Dicha norma, además de consagrar una prohibición, trae implícita una autorización para adicionar los contratos estatales, siempre que no se supere el tope establecido. El límite debe establecerse en salarios mínimos para que el cálculo sea preciso; de manera que, para adicionar un contrato, se divide el valor inicial por el salario mínimo vigente al momento de la suscripción del contrato, y luego se divide por dos (2). El resultado obtenido constituye el número de SMLMV por los cuales la entidad podrá adicionar el contrato.
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Lo anterior se fundamenta en la forma en que la Ley 80 de 1993 estableció el tope para las adiciones. La norma se refiere a una forma de actualización del valor, de acuerdo con los incrementos que tenga el salario mínimo, lo que resulta especialmente relevante en contratos de larga duración. De esta manera, el inciso segundo del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos estatales no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial contemplado en el contrato originario, cualquier alteración a ese valor constituirá una adición, independientemente de cuál sea su causa.
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Sin embargo, es importante mencionar que, tales adiciones solo son válidas cuando la necesidad de adicionar el contrato se presenta de manera sobreviniente al inicio de su ejecución. Esto comoquiera que, si la planeación realizada por la entidad estatal desde un principio indicaba que el valor del contrato requerido para satisfacer la necesidad superaría el monto de la cuantía que determina la modalidad, lo correcto es adjudicar el contrato mediante aquella que resultara realmente aplicable de acuerdo con el objeto y el valor del contrato.
De acuerdo con lo anterior, si las partes acordaron que el plazo de ejecución del contrato estatal está supeditado al agotamiento de recursos, es importante destacar que el supervisor del contrato, en el ejercicio del seguimiento administrativo, financiero y jurídico del contrato observa que éste se encuentra vigente, así lo certificará y sería viable en este sentido tramitar la modificación adicional.
En este sentido, el contrato estatal deberá estar vigente para ser objeto de adición, de conformidad con las pautas establecidas en el parágrafo 40 de la Ley 80 de 1993, y para ser prorrogado en el tiempo requerido. Ambas situaciones deberán estar precedidas del análisis de los límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para la modificación del contrato estatal definidos en párrafos anteriores
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 26/08/2025 |
| Fecha de Salida | 30/09/2025 |
| Actor | Erlendy Monserrath Riveros Sierra |
| No. radicado interno | C-1212 de 2025 |
| Radicado de Entrada | 1_2025_08_26_009121 |
| Radicado de Salida | 2_2025_09_30_010311 |
| Radicado Interno | C-1212 |
| Descriptor | MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES, ADICIÓN |
| Restrictor | Aspectos generales, Carácter excepcional, Concepto, Distintos supuestos, Prohibición, Adición en más del 50%, Alcance, Cambio de cuantía |