CONTRATO DE CONSULTORÍA – Alcance – Diferencia entre contrato de consultoría y contrato de prestación de servicios – Concepto – Objeto – Selección del contratista – Proceso de selección – Concurso de méritos – Contratación directa
[E]l contrato de consultoría incluye, esencialmente, las actividades de realización de estudios, diseños, asesoría técnica de control y supervisión de proyectos, así como las de interventoría, gerencia y dirección de obras o proyectos; por su parte, el contrato de prestación de servicios presenta un ámbito de cobertura más amplio, orientado al desarrollo de actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades estatales.
(…) Con el propósito de establecer referentes objetivos, claros y precisos respecto de las dos tipologías contractuales referidas, la Sección Tercera de esta Corporación unificó su jurisprudencia precisando que, si bien la distinción entre los contratos de consultoría y de prestación de servicios —bajo cualquiera de sus modalidades, esto es: servicios profesionales, apoyo a la gestión o ejecución de trabajos artísticos— no depende, en modo alguno, del grado de “intelecto” aplicado en la ejecución del objeto contractual —pues ambas actividades son de naturaleza intelectual y, en tal virtud, de carácter intangible—, lo cierto es que las actividades expresamente enunciadas en la norma que regula la consultoría son las que se subsumen dentro de este tipo contractual, mientras que las restantes, por exclusión, deben enmarcarse dentro de la categoría de contratos de prestación de servicios.
(…) La distinción anterior reviste importancia, dado que, dependiendo de la tipología contractual, se define la modalidad de selección aplicable. Así, conforme con lo previsto en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, los contratos de consultoría deben estar precedidos por el concurso de méritos, mientras que a los contratos de prestación de servicios los debe anteceder la modalidad de contratación directa.
CONTRATO ESTATAL – Contrato de prestación de servicios – Interpretación del contrato estatal – Objeto del contrato de prestación de servicios
[…] debe concluirse que el objeto del contrato celebrado entre la UNP y CSL Trading S.A.S. no se enmarca dentro de las actividades definidas en la norma precitada para la consultoría, en tanto su objeto no consistió en una labor de “asesoría técnica de coordinación, control y supervisión”, sino en un apoyo a la supervisión de contratos que suscribió la UNP con diversos operadores para la provisión e implementación de los esquemas de protección.
[…]
[B]ajo el criterio estrictamente residual, el acuerdo de voluntades en cuestión se enmarca en la tipología contractual de prestación de servicios, previsto en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual, de acuerdo con los estudios previos, no se celebró por el conocimiento especializado del contratista sino por la insuficiencia de recursos humanos en la entidad y ante la urgente necesidad de resolver la situación de atraso en los pagos a los operadores contratistas, circunstancias que hacían prioritario para la entidad contar con los servicios de apoyo, fundamentalmente, en la labor de revisión de facturas.
(…) emerge con claridad que el objeto del contrato tantas veces mencionado guardó estrecha relación con la administración y funcionamiento de la entidad, pues se encaminó a ejecutar temporalmente labores de apoyo a la supervisión de contratos suscritos por la entidad con miras a solucionar la coyuntura que se presentaba al interior de la UNP, particularmente en punto a la verificación de las facturas de los operadores con ocasión de los esquemas de protección y seguridad.
Lo anterior, valga añadir, se enmarca en lo dispuesto por el artículo 81 del Decreto 1510 de 2013 —aplicable al caso concreto—, en virtud del cual la prestación de servicios de apoyo pueden celebrarse con personas naturales o jurídicas, sin que la entidad contratante requiera la obtención previa de varias ofertas, y comprende actividades de naturaleza intelectual distintas de la consultoría, derivadas del cumplimiento de las funciones propias de la entidad estatal, así como labores de carácter operativo, logístico o asistencial.
Conviene anotar que, en criterio de la Sala, el contrato no comprendió labores de interventoría —actividad expresamente incluida en la norma que regula el contrato de consultoría— sino de simple apoyo a la supervisión, objeto este último que no se encuentra comprendido dentro de aquellos que se subsumen en el ámbito del contrato de consultoría, al tenor del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DEL CONTRATO ESTATAL – Alcance – Ley 1474 de 2011 artículo 83 – Diferencia entre supervisión e interventoría – Nivel de conocimiento especializado – Apoyo a la supervisión – Asistencia a entidad contratante – Contrato de prestación de servicios
A propósito de la distinción entre la supervisión y la interventoría, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 dispone que las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda, cuyas diferencias se consignan en la misma disposición.
[…]
[…] esta Sala observa que, aun cuando la supervisión y la interventoría suponen el ejercicio de habilidades intelectivas, el elemento diferenciador fundamental entre ambas figuras radica en el nivel de conocimiento especializado para el seguimiento técnico del contrato y/o en el grado de complejidad. Así, la interventoría se justifica en aquellos eventos en los que se exigen conocimientos técnicos especializados o cuando la complejidad o magnitud del contrato así lo demandan. En contraste, la supervisión es una función que, en principio, recae directamente sobre la entidad estatal, sin requerir ese componente de conocimiento especializado, y puede ser asistida a través de la vinculación de personal de apoyo mediante contratos de prestación de servicios.
De esta manera, los factores determinantes para establecer si se está frente a una actividad de interventoría o ante una de supervisión, son: (i) la exigencia o no de conocimientos especializados para la ejecución del seguimiento, y (ii) la complejidad o extensión del objeto contractual. En tal virtud, la calificación jurídica del contrato que pretenda incluir alguna de esas labores no puede sustentarse únicamente en su denominación formal, sino que debe atenderse a su objeto real, alcance y funciones concretas asignadas al contratista.
A la vista de la normativa analizada, y con base en la interpretación gramatical, lógica y sistemática del contrato suscrito entre las partes de esta litis —incluidos los estudios previos y la oferta presentada por CSL Trading S.A.S que, por voluntad de los extremos negociales, formaban parte de aquel—, la Sala concluye que este se enmarcó dentro de la actividad de apoyo a la supervisión, en tanto las actividades encomendadas a CSL Trading S.A.S. se concentraron en brindar asistencia a la UNP, principalmente en la revisión de la facturación presentada por los distintos operadores de los esquemas de protección con el propósito de que los pagos se efectuaran conforme con la ejecución real del servicios prestado, sin que esta tarea comprendiera la intervención directa en el diseño, coordinación, dirección o asesoría de proyectos.
Tampoco se evidencia que el contrato hubiera tenido un objeto complejo o de tal magnitud que demandara un conocimiento altamente especializado; por el contrario, su ejecución respondía a necesidades operativas y administrativas puntuales y ordinarias de la entidad que no podía realizar con personal de planta dada la insuficiencia de recursos humanos para el efecto, pues, como lo indicó el representante de CSL Trading S.A.S.
En este contexto, de conformidad con el artículo 81 del Decreto 1510 de 2013, la modalidad de contratación directa empleada por la UNP para celebrar con CSL Trading S.A.S. el contrato 941 de 2014 resultaba jurídicamente procedente, en la medida en que se trató de un verdadero contrato de prestación de servicios de apoyo a la supervisión, cuya ejecución fue instrumental para garantizar el seguimiento administrativo y operativo de los contratos de esquemas de seguridad vigentes para ese momento, permitiendo atender de manera eficiente una necesidad puntual de la entidad en el marco de su función supervisora, sin exceder los límites legales propios del tipo contractual seleccionado.
NULIDAD ABSOLUTAS DEL CONTRATO ESTATAL – Ley 80 de 1993 artículo 44 – Finalidad – Ineficacia de los actos jurídicos y de los contratos
[…] resulta pertinente recordar que las causales de nulidad absoluta están concebidas por el ordenamiento jurídico como una sanción que implica privar de eficacia los actos jurídicos y los contratos que se han erigido en contravía de los intereses superiores, por cuya protección propende el orden jurídico, con el fin de proteger al conglomerado social de los efectos adversos que puedan desprenderse de un acto jurídico o un contrato viciado de tales tipos de ilegalidad.
La nulidad absoluta de los contratos estatales se encuentra regulada en la Ley 80 de 1993, cuyo artículo 44 dispone que aquella procede tanto en “los casos previstos en el derecho común” como cuando, entre otras causales expresamente relacionadas, los contratos “se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal”. Por su parte, el artículo 45 del mismo estatuto señala que la nulidad absoluta “no es susceptible de saneamiento por ratificación”.
NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Causales taxativas
En cuanto a la celebración del contrato contra expresa prohibición legal como causal de nulidad, la Sección Tercera ha considerado que esta no cobija toda irregularidad, pues “es necesario analizar, en cada caso concreto, el contenido de la norma, para determinar si contempla una prohibición a la celebración de un contrato o si contiene simplemente otro tipo de requisitos, cuya trasgresión o pretermisión pudiera generar la nulidad absoluta del contrato o una consecuencia diferente”. En tal sentido, para que esta nulidad se configure deben concurrir dos presupuestos, a saber: la violación del régimen de prohibiciones y que la prohibición sea expresa o explícita.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Improcedencia de la declaración de nulidad del contrato – Improcedencia de la nulidad absoluta del contrato – Ley 80 de 1993 artículo 44 numeral 2 – Alcance
La Sala anticipa que revocará la sentencia de primera instancia, mediante la cual, con fundamento en el numeral 2 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, se declaró la nulidad absoluta del contrato de prestación de servicios de apoyo a la supervisión 941 del 19 de diciembre de 2014 y de su modificación 001 del 28 de enero de 2015.
A diferencia de lo sostenido por el a quo, en el proceso quedó establecido que la celebración del mencionado contrato estuvo precedida por la elaboración de los estudios previos correspondientes que justificaron su necesidad y conveniencia; asimismo, se aprecia que el proceso de selección se adelantó a través de la contratación directa, modalidad en la que no resulta exigible la obtención de varias ofertas.
(…) Con todo, en el caso que ocupa la atención de la Sala no es menester ahondar sobre este particular, dado que en el caso sub examine —tal como fue anticipado— quedó establecido que la UNP sí elaboró los estudios previos correspondientes, que condujeron a la celebración del contrato de prestación de servicios para el apoyo a la supervisión de los contratos de servicios de seguridad suscritos para la provisión, implementación y operación de esquemas de protección. Ha de advertirse que este documento, al no haber sido tachado de falso y, pese a haber sido aportado junto al dictamen pericial, conserva plena eficacia probatoria y constituye, por ende, un elemento válido que permite colegir que, durante la etapa precontractual, el ente contratante: (i) describió la necesidad que pretendía satisfacer con la contratación; (ii) definió el objeto a contratar junto con su alcance; (iii) justificó la modalidad de contratación aplicable; y (iv) determinó el valor estimado, la forma de pago y los recursos presupuestales que se destinarían para su ejecución.
Adicionalmente, se advierte que en la oferta presentada por CSL Trading S.A.S. se reprodujeron las actividades específicas previstas en los estudios previos como necesarias para el cumplimiento del objeto contractual, lo que permite inferir que el contratista tuvo acceso a dichos estudios con antelación a la presentación de su propuesta. En tal virtud, de acuerdo con los medios probatorios arrimados al proceso no resulta admisible la afirmación de la entidad demandante según la cual dicho documento nunca existió.
Como consecuencia de lo expuesto, contrario a lo concluido por el tribunal y a la vista de las pruebas, se tiene que la UNP, con antelación a la celebración del contrato de prestación de servicios de apoyo a la supervisión 941 de 2014, cumplió con la obligación de elaborar los estudios previos exigidos en el artículo 20 del Decreto 1510 de 2013.
(…) lo expuesto, se concluye que en el proceso se demostró la elaboración de los estudios previos correspondientes que justificaron la necesidad y conveniencia de suscribir el contrato de apoyo a la supervisión 941 de 2014; a la vez, quedó establecido que, habiéndose tramitado el proceso contractual mediante la contratación directa, no resultaba exigible la obtención de varias ofertas como condición para garantizar el principio de selección objetiva.
En suma, la Sala revocará la decisión de declarar la nulidad absoluta del contrato 941 de 2014, determinación que, igualmente, implica que conserva validez la modificación 001 de 2015, toda vez que, sin entrar a estudiar el cargo de nulidad específico formulado la parte accionante en relación con el acto modificatorio, esto es, que para el momento de su suscripción —28 de enero de 2015— el plazo contractual originalmente pactado ya había expirado —31 de diciembre de 2014— , el fallo de primera instancia declaró la nulidad absoluta de este acuerdo de voluntades como consecuencia directa de la anulación del contrato principal.
(…) En definitiva, esta Subsección revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas a lo largo de esta providencia. Esta decisión lleva a prescindir del examen del segundo problema jurídico planteado, atinente a las restituciones mutuas, dado que este se encontraba Íntimamente ligado a la nulidad de los negocios jurídicos aquí analizados.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 11/08/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 59.412 |
| Demandado | "CSL ingeniería y Arquitectura S.A.S. —anteriormente CSL Trading S.A.S.— " |
| Actor | Unidad Nacional de Protección –UNP– |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | C |
| Ponente | ADRIANA POLIDURA CASTILLO |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2025 |
| Mes | Agosto |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CONTRATO DE CONSULTORÍA, CONTRATO ESTATAL, SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA DEL CONTRATO ESTATAL, NULIDAD ABSOLUTAS DEL CONTRATO ESTATAL, NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS |
| Restrictor | Alcance, Diferencia entre contrato de consultoría y contrato de prestación de servicios, Concepto, Objeto, Selección del contratista, Proceso de selección, Concurso de méritos, Contratación directa, Contrato de prestación de servicios, Interpretación del contrato estatal, Objeto del contrato de prestación de servicios, Ley 1474 de 2011 artículo 83, Diferencia entre supervisión e interventoría, Nivel de conocimiento especializado, Apoyo a la supervisión, Asistencia a entidad contratante, Ley 80 de 1993 artículo 44, Finalidad, Ineficacia de los actos jurídicos y de los contratos, Causales taxativas, Improcedencia de la declaración de nulidad del contrato, Improcedencia de la nulidad absoluta del contrato, Ley 80 de 1993 artículo 44 numeral 2 |