ARTÍCULO 355 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA – Formas de colaboración o cooperación – Estado y particulares
El artículo 355 de la Constitución Política prohíbe a las ramas y órganos del poder público decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. Igualmente, establece que las entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal podrán, con sus propios recursos, contratar con ESAL, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. Por otra parte, la Ley 489 de 1998, en el artículo 96, permite a las entidades públicas en general, es decir, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas. Ambas figuras tienen como fin desarrollar conjuntamente actividades relacionadas con los cometidos y funciones legales asignadas a la entidad.
DECRETO 092 DE 2017 – Convenios de interés público – Convenios de asociación
En desarrollo del artículo 355 de la Constitución, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 92 de 2017, que dispone las reglas para las contrataciones que realicen las entidades estatales con las ESAL. El Decreto regula dos eventos: i) los contratos de colaboración o de interés público, con el fin impulsar programas y actividades de interés público de acuerdo con el Plan Nacional o los planes seccionales de desarrollo, en los términos del artículo 355 de la Constitución Política; y ii) los convenios de asociación, para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con las funciones de las entidades estatales, en desarrollo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998. Los primeros están regulados en el artículo 2 del Decreto 92 de 2017, mientras que los segundos en los artículos 5, 6, 7 y 8 ibidem. Es posible diferenciar, pues, los convenios de asociación, regulados en el artículo 5, de los contratos de colaboración, establecidos en el artículo 2 del Decreto 092 de 2017.
DECRETO 092 DE 2017 – Convenios de colaboración o de interés público – Interés Público – Alcance
Un elemento de los contratos de colaboración de interés público es el hecho de que la regulación de estos convenios es una potestad del Gobierno Nacional, en virtud de que el inciso segundo del artículo 355 establece que aquel regulará la materia. Sin embargo, la Corte Constitucional también ha precisado que dicha potestad en cabeza del ejecutivo no imposibilita un desarrollo legislativo sobre su aplicación. Ahora bien, frente al convenio de colaboración de interés público, una característica esencial es que su objeto tenga como fin el de materializar programas y actividades de interés público acordes con los planes de desarrollo nacional y seccional. En palabras de la Corte Constitucional, los convenios tienen como objeto el desarrollo de actividades esencialmente benéficas, no como instrumento económico, sino con un propósito meramente asistencial y altruista, en el que, a diferencia del pasado, no se privilegia la arbitrariedad y unilateralidad del gasto público, sino que se exige un grado aceptable de reciprocidad por parte del beneficiario de la ayuda”.
Dicho esto, los programas o actividades de interés público deben perseguir justamente el interés público, y no el interés de un particular. No obstante, la satisfacción del interés público necesariamente debe ser la finalidad de toda la actuación estatal. De manera que no se trata de un aspecto propio de los convenios suscritos en el marco del artículo 355 de la Constitución Política, sino de todos los contratos y convenios que celebra la administración pública. En ese sentido, lo que diferencia a los convenios del artículo 355 constitucional de los demás contratos y convenios, que también buscan la satisfacción de los intereses generales, es que estos tienen por objeto el de atender la ejecución de los programas o actividades de interés general, en el marco del plan nacional de desarrollo y de los planes seccionales de desarrollo.
CONVENIOS DE COLABORACIÓN – Características – Carácter no conmutativo – Idoneidad – Entidad sin ánimo de lucro –Objeto – Impacto
Su razón de ser está directamente vinculada con la ejecución de programas o actividades que se inscriben en los planes de desarrollo nacional y territorial, es decir, deben estar alineados a estos. De esta manera, no se trata solo de cumplir con un objetivo administrativo, sino de materializar políticas públicas que impacten de manera concreta en la vida de los ciudadanos. Esta distinción permite comprender que los convenios de interés público son instrumentos estratégicos para la implementación de proyectos de gran alcance social. Al estar alineados con los planes de desarrollo, garantizan coherencia entre las acciones del Estado y las metas trazadas para el progreso del país y de las regiones. Por ello, su ejecución no solo responde a una obligación constitucional, sino que constituye un mecanismo esencial para la construcción de un orden social justo y equitativo, que pregona el artículo 2° de la Constitución Política.
En línea con lo anterior, las entidades públicas no establecen como obligación el pago en favor de un contratista en particular, que haga las veces de contraprestación económica pactada por la realización de dichas actividades. Esto, por cuanto el contratista actúa en una suerte de cooperador para la finalidad que comparten las partes, que es la garantía del interés general en el marco de los planes de desarrollo – nacional o territorial –. Circunstancia diferente a aquellos contratos como los de obra pública o el propio contrato de suministro, donde la entidad contratante reconoce un pago como contraprestación económica por los bienes y servicios entregados u obligaciones periódicas cumplidas.
En esa misma línea aborda el tema la Nueva “Guía para la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad” expedida en el 2025 que ya expresa que los contratos del artículo 355 constitucional tienen como objeto promover actuaciones de fomento social de los sectores más desprotegidos, con la condición de que estén previstos en los planes de desarrollo, por lo cual no dan lugar a una contraprestación directa a favor de la entidad estatal ni mucho menos una relación conmutativa entre esta y la ESAL. Por tanto, a la par que el contratista no recibe una contraprestación económica, el convenio de interés público no puede comportar una relación de carácter conmutativo que se materialice en el pacto de una contraprestación directa a favor de la entidad contratante. Así como tampoco debe existir la consagración de instrucciones precisas que pretendan impartirse al contratista para efectos del cumplimiento del objeto contractual, como lo dispone el literal b) del artículo 2° del Decreto 092 de 2017.
ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO – Naturaleza – Características – Capacidad.
Las ESAL justifican su existencia en la medida que ayudan al Estado en el cumplimiento de las finalidades, esto es, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Al respecto, el elemento característico de estas entidades es la ausencia de lucro, el cual está relacionado con que no haya una distribución o reparto de utilidades a sus miembros.
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Ahora bien, respecto a la capacidad de las ESAL de participar en los procesos de contratación pública del EGCAP, se debe aclarar que la capacidad jurídica es la aptitud que recae en los sujetos activos o pasivos de las relaciones jurídicas. Para efectos de las relaciones contractuales en las que uno de los extremos de la relación sea una Entidad Estatal, la capacidad contractual es la facultad que se ostenta para celebrar contratos con una Entidad Estatal. En otras palabras, es: i) la capacidad de obligarse a cumplir el objeto del contrato y ii) de no estar incursa en inhabilidades o incompatibilidades que impiden la celebración del negocio. Así las cosas, se procede a analizar cada uno de estos aspectos para dar respuesta a la consulta.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 03/11/2025 |
| Fecha de Salida | 16/12/2025 |
| Actor | Juan Sebastián Olaya Perdomo |
| No. radicado interno | C-1617 de 2025 |
| Radicado de Entrada | 1_2025_11_03_012342 |
| Radicado de Salida | 2_2025_12_16_013061 |
| Radicado Interno | C-1617 de 2025 |
| Descriptor | Artículo 355 de la Constitución Política, DECRETO 092 DE 2017, CONVENIOS DE COLABORACIÓN, ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO |
| Restrictor | Formas de colaboración o cooperación, Estado y particulares, Convenios de interés público, Convenios de asociación, Convenios de colaboración o de interés público, Interés público, Alcance, Características, Carácter no conmutativo, Idoneidad, Entidad sin ánimo de lucro, autonomía del contratista en la ejecución del objeto c, Objeto, Impacto, Naturaleza, Capacidad |