CONTRATO DE CONCESIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Régimen jurídico – Norma vigente – Momento de su celebración
Según lo descrito, se destaca que esta Sala de decisión, en reiteradas ocasiones ha precisado que la prestación de alumbrado público descrito no hace parte de los denominados servicios públicos domiciliarios -regulados en la Ley 142 de 1994-, ni se subsume en una actividad del sector energético -regulada en la Ley 143 de 1994- . Asimismo, se destaca que, si bien a partir de la expedición de la Ley 1150 de 2007, el legislador aclaró que este tipo de negocios -alumbrado público- se rigen por las normas que conforman el EGCAP, y aun cuando el Decreto 2424 de 2006 dispuso que “Todos los contratos relacionados con la prestación del servicio de alumbrado público, que celebren los municipios o distritos con los prestadores del mismo, se regirán por las disposiciones contenidas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”, lo cierto es que, con anterioridad a la vigencia de estas normas, no existía una disposición específica que definiera el régimen jurídico aplicable a contratos como el analizado en el caso sub examine.
Por lo anterior, esta Sala de decisión ha planteado que les compete a los municipios, de acuerdo con el artículo 311 de la Constitución Política, garantizar los servicios públicos que determina la ley y, particularmente, la Resolución 43 de 1995 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas les asignó la responsabilidad de prestar el alumbrado público en los perímetros urbano y rural de su respectiva jurisdicción, por su propia cuenta o, través de cualquier otra persona natural o jurídica que ostente la experiencia e idoneidad para llevar a cabo dicha labor.
De lo expuesto en precedencia, se constata que la obligación de prestar los servicios públicos está a cargo de las indicadas entidades territoriales, cuya actividad contractual se rige por las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–, por lo que se concluye que el contrato de concesión del 2 de septiembre de 1998, suscrito entre el municipio de Anserma y la Unión Temporal Tenorio García y Cía. Ltda., se sometió a las normas de derecho público contenidas en la Ley 80 de 1993 -vigentes al momento de su celebración , previo a las modificaciones introducidas por la Ley 1150 de 2007, la Ley 1474 de 2011 y subsiguientes.
CONTRATO DE CONCESIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Naturaleza del cobro – Remuneración del contratista – Impuesto
Al respecto, en virtud de lo considerado por la jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación, el tributo derivado del alumbrado público es un impuesto y no una tasa. Esto se debe a que se trata de la prestación de un servicio de modo general e indiscriminado a todos los habitantes de una jurisdicción territorial, sin que exista una relación directa entre el cobro y el beneficio que recibe el contribuyente. Además, la tarifa del impuesto no requiere ser fijada con fundamento en un sistema y un método de costos y beneficios, sino que puede ser determinada en función de la capacidad de pago del contribuyente y otros factores relacionados con el servicio, como la generación de energía y el alcance de las líneas de transmisión. Por lo tanto, se concluye que el cobro por el servicio de alumbrado público en Colombia corresponde a un impuesto.
En ese sentido, en el sub lite, a pesar de que las partes acudieron a distintos términos para referirse al cobro del alumbrado público que se realizaba a los contribuyentes -denominados usuarios en el contrato de concesión-, lo cierto es que su naturaleza jurídica corresponde a la de un impuesto y, asimismo, las entidades territoriales podrán fijar las tarifas para calcular su recaudo efectivo.
DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Deber de la entidad – Revisión de precios – Derecho del contratista – Restablecimiento
Como punto de partida, se precisa que el legislador, en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993, previó el principio de conservación del equilibrio del contrato estatal. A su vez, el mismo estatuto prevé, por un lado, el deber de la entidad estatal contratante de pedir la revisión de los precios pactados en los eventos en que se materialice la ruptura de la ecuación contractual en su contra (numeral 3 del artículo 4) y, por otro, el derecho del contratista a que la administración le restablezca dicha ecuación a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones imprevistas que no le sean imputables (numeral 1 del artículo 5). Este plexo normativo se ha instituido bajo la comprensión de que es un deber de las partes el mantenimiento de la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, así como un criterio hermenéutico para desentrañar el contenido y alcance de las cláusulas contractuales (conforme al artículo 28 ejusdem).
Bajo esta perspectiva, la Corporación ha valorado que, en virtud del señalado principio, “se persigue que la correlación existente al tiempo de su celebración entre las prestaciones que están a cargo de cada una de las partes del contrato, permanezca durante toda su vigencia, de tal manera que a la terminación de éste, cada una de ellas alcance la finalidad esperada”. En ese contexto, se ha establecido que, con el mandato en cita, “se trata de privilegiar el carácter conmutativo o sinalagmático, que, por regla general, tiene el contrato estatal, en especial en aquellos de ejecución a mediano o largo plazo. Sencillamente este principio significa que las prestaciones (derechos y obligaciones) asumidas por una parte se entienden como equivalentes a las de la otra parte y obliga a la adopción de medidas tendientes a garantizar que esa igualdad existente en términos económicos al tiempo de su celebración se conserve y permanezca intacta durante su ejecución, y a que se restablezca esa equivalencia en caso de su ruptura por circunstancias o causas sobrevinientes, imprevisibles e imputables o no a ellas”.
DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Carga de la prueba – Sinalagma de las prestaciones – Supuesto configurativo del desequilibrio
[…] le corresponde a la parte que pretende el restablecimiento de la ecuación contractual acreditar los elementos que sirvieron de fundamento para construir el punto del equilibrio económico y financiero que se aduce alterado durante el plazo de ejecución del referido negocio.
En ese sentido, se ha valorado que, para poder concluir la existencia de un desequilibrio, se torna imperativo conocer las circunstancias en las cuales el negocio nació a la vida jurídica desde el punto de vista económico.
EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Contratos estatales – Doble dimensión – Ruptura – Eventos
Así, esta Corporación ha considerado que la figura del equilibrio económico de los contratos estatales onerosos se fundamenta en una doble dimensión: la primera relacionada con la equivalencia objetiva que debe existir entre las correspondientes y correlativas prestaciones y la segunda referida al respeto de las condiciones existentes que las partes tuvieron en cuenta al momento de su celebración.
Adicionalmente, esta Subsección ha enfatizado en que la conservación del equilibrio prestacional propende por asegurar que, durante la ejecución del contrato, se respete la equivalencia recíproca de prestaciones que las partes tuvieron en cuenta al establecer las condiciones económicas que sirvieron de cimiento al acuerdo de voluntades.
De igual forma, la jurisprudencia ha precisado los eventos en que puede producirse una ruptura de la equivalencia prestacional por las partes del negocio, para precisar que ello puede acontecer: (i) debido a factores externos a los contrayentes o (ii) por causas que pueden resultar atribuibles a la Administración, entre las que se encuentran el “hecho del príncipe” o el “ius variandi”, pero que en ningún caso se derivan de la conducta antijurídica de la entidad contratante, pues ello implicaría situarse en el terreno de la responsabilidad por incumplimiento contractual.
CONTRATO DE CONCESIÓN – Alcance
[…] el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública definió el contrato de concesión como aquel que celebran las entidades estatales para otorgar a una persona -llamada concesionario- la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o para encomendarle la construcción, explotación o conservación, total o parcial, de una obra o un bien destinado al servicio o uso público. A su vez, como contraprestación, se reconoce y paga una remuneración, la cual puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización o en la participación que se le otorgue al concesionario en la explotación del bien o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden.
FORMA DE PAGO – Contrato de concesión – Falta de acreditación del valor estimado de la propuesta – Impide conocer el desequilibrio económico del contrato
Descendiendo al caso concreto, según lo probado en el proceso, el contrato celebrado entre el municipio de Anserma y la Unión Temporal Tenorio García y Cía. Ltda. el 2 de septiembre de 1998, estableció que el concesionario se obligaba a prestar el servicio de alumbrado público en la jurisdicción de la entidad contratante. Asimismo, se pactó que el valor del negocio se calcularía según la propuesta y el flujo financiero proyectado por el oferente, y que el contratista tendría derecho a la retribución mensual correspondiente al remanente del recaudo del impuesto de alumbrado público, previo al pago por parte del municipio de la energía suministrada por la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. Además, para mantener el equilibrio económico del negocio, las partes acordaron realizar revisiones financieras periódicas, que permitieran, si fuera necesario, ampliar el plazo o incrementar la tarifa para garantizar la equivalencia recíproca de prestaciones. Lo pactado permite evidenciar que los contrayentes concurrieron en su voluntad de conservar la equivalencia de prestaciones durante el plazo contractual y previeron sus propios mecanismos de ajuste en caso de ser necesario.
[…] la retribución del concesionario se fijó mediante un pago mensual correspondiente a los saldos remanentes del cobro del impuesto de alumbrado público que realizaba el municipio. No obstante, dicha forma de pago no desdice que en la cláusula segunda los contrayentes acordaron que el valor del negocio se debía determinar según la propuesta y el flujo financiero proyectado por el concesionario y, de ese modo, se estimaba la remuneración a que tenía derecho por la prestación del servicio. Por ende, es indispensable la acreditación de dichos elementos para poder establecer si aconteció o no un desbalance financiero entre la equivalencia acordada al momento de suscribir el acuerdo de voluntades y lo retribuido durante la ejecución de las prestaciones contractuales.
Al respecto, se advierte que, en el caso sub examine, la entidad demandada aportó como prueba los antecedentes administrativos del contrato de concesión del 2 de septiembre de 1998, entre los que se encuentra la propuesta de la Unión Temporal Tenorio García y Cía. Ltda. […] Sin embargo, en su contenido no se evidencia la estimación del valor de la propuesta, ni el flujo financiero proyectado por la oferente para la determinación de su retribución por la prestación del servicio.
[…] la Sala evidencia que no registran información relevante que permita corroborar la equivalencia inicialmente prevista para el contrato de concesión. Además, ante la carencia de información destacable, no se evidencia la ruptura del sinalagma contractual, es decir, si hubo un desequilibrio en las prestaciones y obligaciones asumidas por las partes durante la ejecución del contrato y, por lo tanto, no se encuentra acreditado el déficit financiero alegado por el demandante las pretensiones de la demanda.
LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO – Carga de la prueba – Acreditación saldos
En el escenario descrito, se ratifica que la Sala carece de elementos probatorios que permitan realizar el balance final de cuentas del negocio, lo que impide verificar el cumplimiento de las prestaciones ejecutadas por los contrayentes70. Al respecto, tras el análisis de las pruebas aportadas, no se acreditaron los motivos por los que se reclamó el reconocimiento de sumas económicas en favor del contratista (en relación con el déficit financiero durante la ejecución del acuerdo de voluntades). Adicionalmente, no se aportaron documentos que permitan verificar lo acontecido durante el plazo contractual. En todo caso, si bien la entidad territorial, con su contestación, aportó un estudio técnico “tendiente a lograr la liquidación del contrato de concesión”, rendido el 21 de octubre de 2019 por la firma Duque & Arango Asesores S.A.S., y aunque en éste se indicó que “el contrato debe ser liquidado en ceros solamente dando cumplimiento a la cláusula de reversión”, esta instancia no puede acoger esa conclusión debido a que el mismo informe reconoció la ausencia de pruebas al indicar que “no es posible establecer una suma exacta que le permita a las partes determinar el valor exacto de los saldos por los incumplimientos descritos, pues como es claro que el concesionario no realizó el total de inversiones y gran parte de las efectuadas fueron extemporáneas por lo que el flujo proyectado no sería aplicable, así mismo el municipio no garantizó el flujo de dinero proyectado en la propuesta”, lo cual conlleva a reafirmar que no es posible acceder a la pretensión de liquidación del contrato de concesión.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 07/11/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 73.066 |
| Demandado | Unión Temporal Tenorio García y Cía. Ltda. |
| Actor | Municipio de Anserma |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | N/A |
| Año | 2025 |
| Mes | Noviembre |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CONTRATO DE CONCESIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO, DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO, EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO, CONTRATO DE CONCESIÓN, FORMA DE PAGO, LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO, NÓMICO DEL CONTRATO – Deber de la entidad –, Carga de la prueba – Sinalagma de las prestaciones – Supuesto configurativo del desequilibrio |
| Restrictor | Régimen jurídico, Norma vigente, Momento de su celebración, Naturaleza del cobro, Contrato de concesión – Falta de acreditación del valor estimado de la propuesta – Impide conocer el desequilibrio económico del contrato, Carga de la prueba – Acreditación saldos |