RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – EGCAP – Protección del interés público – Moralidad administrativa – Alcance – Finalidad
[E]l régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la Ley 80 de 1993 constituye un mecanismo esencial de protección del interés público y de la moralidad administrativa, al impedir que personas con sanciones, conflictos de interés, antecedentes disciplinarios o vínculos familiares o políticos susceptibles de afectar la imparcialidad puedan participar en la contratación estatal.
Estas restricciones – de carácter preventivo y sancionatorio – garantizan que la actividad contractual se realice con transparencia, igualdad entre oferentes y separación real entre las funciones públicas y los intereses privados. Asimismo, al prever límites a la participación de exservidores, financiadores de campañas políticas y responsables de actos de corrupción, el régimen busca evitar la captura del Estado y asegurar que los recursos públicos se administren con ética, eficiencia y sometimiento pleno a los fines constitucionales. En conjunto, este sistema constituye una herramienta de control indispensable para preservar la legitimidad, integridad y confianza en la contratación pública.
FONDOS PARAFICALES AGROPECUARIOS – Constitución Política artículo 150 numeral 12 – Concepto de contribuciones parafiscales – Régimen de gestión de los recursos parafiscales del sector agropecuario – Constitución – Estatuto orgánico de presupuesto – Ley 101 de 1993 – Recursos de los fondos parafiscales tienen naturaleza pública – Aplicación de principios – Aplicación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de Ley 80 de 1993 – Reglas de la contratación pública – Ley 2014 de 2019 – Aplicación de las inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la Ley 80 de 1993 – Procesos de contratación privada en el que se comprometan recursos públicos – Reglamentación de fondos parafiscales – Juntas u órganos directivos de fondos parafiscales del sector agropecuario – Ejercicio de funciones administrativas por particulares
En lo que concierne, puntualmente, a los fondos parafiscales agropecuarios, es de resaltar que estos se financian con contribuciones parafiscales creadas por el artículo 150, numeral 12, de la Constitución.
Dichas contribuciones parafiscales son gravámenes establecidos con carácter obligatorio, que afectan a un determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio propio del sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio.
Por otra parte, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», contempla dos formas de administración de los recursos parafiscales, una de ellas por particulares, en virtud de contratos que celebra la Nación (inciso primero), los cuales no se incorporan en el presupuesto, lo que no riñe con su naturaleza pública.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que el régimen de gestión de los recursos parafiscales del sector agropecuario debe integrarse no sólo al contexto constitucional vigente y a las reglas de manejo presupuestal consagradas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, compilado por el Decreto 111 de 1996, sino especialmente con la Ley 101 de 1993, «general de desarrollo agropecuario y pesquero», que en aplicación de los artículos 64, 65 y 66 de la Carta, determina las reglas básicas para el manejo de esa clase de contribuciones.
(…) [L]os recursos de los fondos parafiscales como el del sector agropecuario tienen naturaleza pública, en cuyo manejo se deben observar los principios y reglas de la contratación pública, incluido el régimen de inhabilidades e incompatibilidades que contempla la Ley 80 de 1993. Esto en concordancia con lo dispuesto por los artículos 126 y 209 superiores, en torno al adecuado cumplimiento de los fines del Estado, el interés general y los principios que debe observar la Administración pública.
En ese mismo sentido, la Ley 2014 de 2019, «Por medio de la cual se regulan las sanciones para condenados por corrupción y delitos contra la Administración pública, así como la cesión unilateral administrativa del contrato por actos de corrupción y se dictan otras disposiciones», en su artículo 3º. precisó que las inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la Ley 80 de 1993, aplicarán a cualquier proceso de contratación privada en el que se comprometan recursos públicos. El legislador, al adicionar el parágrafo 3o. de la Ley 80 de 1993, quiso reafirmar que los recursos públicos mantienen su carácter sin importar la forma contractual utilizada, y que por ello la protección del interés general exige que las inhabilidades e incompatibilidades operen de manera uniforme en cualquier escenario en donde esos recursos sean gestionados, evitando espacios de opacidad o discrecionalidad que pudieran facilitar actos de corrupción.
RECURSOS DE FONDO DE PARAFISCALES DEL SECTOR AGROPECUARIO – Administrado por entidades gremiales – Carácter privado – Ausencia de calidad de entidad estatal – Entidades exceptuadas del régimen de contratación estatal – Aplicación de principios constitucionales de la función administrativa – Aplicación de régimen de inhabilidad – Ley 1150 de 2007 artículo 13
En este punto, nótese que los recursos de los fondos parafiscales del sector agropecuario están administrados directamente por entidades gremiales, de carácter privado, es decir, no tienen la calidad de entidades estatales, como las descritas anteriormente. Se trata por tanto de entidades exceptuadas del régimen de contratación estatal, por lo que su contratación se rige por el derecho privado, tal como lo señaló la Sala en el Concepto 2456 del 13 de mayo de 2021.
No obstante, lo anterior no excluye la inobservancia de los principios constitucionales que rigen la función administrativa y la aplicación de las mismas inhabilidades e incompatibilidades del régimen general de la contratación estatal, según mandato expreso de la Ley 1150 de 2007 que estableció: artículo 13 (….)”
(…) La intención del legislador con la norma fue cerrar los vacíos normativos que permitían que entidades estatales con régimen contractual especial operaran sin los controles propios de la contratación pública, asegurando que, pese a su autonomía procedimental, su actividad contractual se sometiera a estándares mínimos e inderogables de integridad. De esta manera, el legislador buscó garantizar uniformidad, prevenir conflictos de interés y fortalecer la confianza pública en la gestión de recursos estatales, incluso en aquellos escenarios regidos por normativas especiales.
CALIDAD DE ADMINISTRADORES DE LOS FONDOS – Particulares – No adquieren la condición de empleados públicos – Ausencia de relación laboral o legal administrativa con el Estado – Particulares que ejercen función pública – Sujetos a regímenes de responsabilidad, control y limitaciones propios de recursos públicos – Constitución Política artículo 126 y 209 – Aplicación de régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la contratación estatal – Ley 1150 de 2007 artículo 13
(…) en cuanto, a los administradores de los fondos parafiscales, en Concepto 2335, del 15 de mayo de 2018, esta Sala sostuvo que, los particulares que integran órganos colegiados, como las juntas directivas de fondos parafiscales, no adquieren la condición de empleados públicos, pues su designación no implica una relación laboral o legal-administrativa con el Estado.
Sin embargo, la Sala enfatizó que estos particulares sí ejercen función pública en la medida en que adoptan decisiones que comprometen recursos públicos, orientan la gestión estatal y participan en la dirección de entidades sometidas a control fiscal.
Por ello, están sujetos a los regímenes de responsabilidad, control y limitaciones propios del manejo de recursos públicos, incluyendo el deber de acatar los principios de moralidad, transparencia, imparcialidad y eficacia previstos en el artículo 209 de la Constitución y tener en cuenta que el artículo 126 también Superior proscribe la intervención en decisiones o actuaciones administrativas que beneficien a personas con vínculos de parentesco, como garantía del principio de imparcialidad en el ejercicio de funciones vinculadas a la gestión de recursos públicos; así como el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés aplicable a la contratación estatal, de obligatorio cumplimiento incluso en entidades exceptuadas del Estatuto General de Contratación, según lo ordena el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007.
Esta distinción – no son servidores públicos, pero sí sujetos al régimen público por ejercer función pública y administrar recursos estatales – evita confusiones conceptuales y sustenta jurídicamente la aplicación de las limitaciones propias de la función pública a los miembros de las juntas directivas de fondos parafiscales, en este caso del sector agropecuario.
CONFLICTO DE INTERESES – Interpretación amplia y preventiva – Improcedencia de contratación con aportantes, familiares o personas vinculadas a los miembros de las juntas directivas
En la administración de recursos parafiscales, el régimen de los conflictos de interés debe interpretarse de manera amplia y preventiva, abarcando tanto las situaciones reales como aquellas que generen una apariencia razonable de interferencia en la imparcialidad. La Sala insiste que, bajo los principios constitucionales que rigen la función administrativa, y, de acuerdo con el Concepto 2335, que resulta jurídicamente improcedente permitir la contratación con aportantes, familiares o personas vinculadas a los miembros de las juntas directivas, pues ello introduce un riesgo estructural de desviación de poder, afecta la confianza pública y contraviene los deberes de moralidad, transparencia, igualdad y control fiscal. Esta prohibición no es solo razonable, sino necesaria para proteger la integridad del manejo de los recursos parafiscales y garantizar que la destinación legal se cumpla sin interferencias privadas, reales o aparentes.
Las normativas señaladas, así como la jurisprudencia y la doctrina de la Sala de Consulta dejan claro que estas inhabilidades e incompatibilidades se extienden a toda contratación privada que involucre recursos públicos, de modo que el hecho de que la administración sea ejercida por un particular no elimina las restricciones propias de los conflictos de interés, la prohibición de contratar en beneficio propio o de terceros vinculados, ni el deber de lealtad, buena fe y diligencia reforzada.
En esa lógica, permitir que el administrador contrate con sus propios socios, aportantes o con personas jurídicas cuyos beneficiarios o accionistas participan en la junta del fondo generaría un conflicto de intereses incompatible con los principios constitucionales y legales que rigen la función administrativa.
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Ejercida por órganos públicos y particulares – Descentralización por colaboración – Función pública ejercida por particulares – Constitución Política artículos 116, 132 y 210 – Ley 489 de 1998 artículo 110 – Regulación, control y vigilancia – Ley 489 de 1998 artículo 112 – Régimen jurídico de actos y contratos que expidan particulares en ejercicio de funciones administrativas – Particulares que ejercen funciones públicas – Aplicación régimen de inhabilidades e incompatibilidades – Ley 489 de 1998 artículo 113 – Aplicación de la Ley 1952 de 2019 artículo 70 – Miembros de juntas directivas de los fondos parafiscales del sector agropecuario – Ejercen funciones públicas de manera transitoria
La función administrativa es ejercida por órganos públicos y privados cuando esta es asignada por la ley. En un modelo de Estado Constitucional, la función administrativa «está conformada por todo el espectro material de atribuciones propias, no de un poder específico del Estado, sino de todos ellos, y de los particulares cuando ejerzan funciones públicas administrativas, funciones que se traducen en el ejercicio o acción finalística y material de atribuciones tendientes a la satisfacción de los intereses públicos y generales». El ejercicio de funciones administrativas por particulares es una forma de descentralización por colaboración. Así, se ha indicado que «[…] la descentralización por colaboración consiste “En que personas privadas o particulares, naturales o jurídicas, prestan funciones administrativas en interés general o prestan un servicio público, […]».
Como es sabido, las funciones públicas son inherentes a la existencia y a la actividad del Estado, por lo que, normalmente y como regla general, tales funciones son ejercidas por las ramas, órganos, entidades y organismos que lo conforman, los cuales actúan, a su vez, por intermedio de las personas naturales que, en su condición de trabajadores o empleados, les prestan sus servicios personales de manera subordinada y remunerada (servidores públicos).
Sin embargo, dicha regla general no impide que, excepcionalmente, ciertas funciones públicas sean ejercidas por particulares, ya se trate de personas naturales o jurídicas, como lo acepta expresamente la Constitución Política en varias normas, entre ellas, los artículos 116, 123 y 210.
[…]
Asimismo, el artículo 110 de la Ley 489 de 1998 desarrolla las normas dispuestas en la Constitución Política al prever que, en caso de que un particular ejerza funciones administrativas, la entidad titular será la encargada de la regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la función asignada a los particulares. Y el artículo 112 ibidem, se refiere de forma expresa al régimen jurídico de los actos y contratos que expidan o celebren los particulares en ejercicio de funciones administrativas.
[…]
Ahora bien, como lo ha señalado igualmente la Corte Constitucional, la circunstancia de que se asigne a los particulares el ejercicio de funciones públicas no modifica su estatus de particulares ni los convierte por ese hecho en servidores públicos. Sin embargo, es natural que el ejercicio de dichas funciones públicas implique un incremento de los compromisos que estos adquieren con el Estado y con la sociedad.
En línea con lo anterior, los particulares a quienes se ha asignado el ejercicio de funciones administrativas les resultan aplicables, en relación con el cumplimiento de éstas, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos.
[…]
Por su parte el libro III, Título I del Código General Disciplinario – Ley 1952 de 2019, regula un régimen especial para los particulares que son sujetos disciplinables (…) el artículo 70 ibídem establece que los particulares que ejerczan funciones públicas de manera permanente o transitoria son sujetos disciplinavles y se les aplica el régimen disciplinario reglamentado por la ley en mención (…).
[…]
En consecuencia, los particulares que cumplen funciones públicas están sometidos al régimen y a las condiciones que señale la ley para el ejercicio de dicha atribución. Dentro de este grupo se encuentran los particulares que manejan recursos públicos, concepto del que se incluye la recaudación, custodia, liquidación o disposición del uso de rentas parafiscales.
En esa medida los miembros de las juntas directivas de los fondos parafiscales del sector agropecuario ejercen funciones públicas de manera transitoria, teniendo en cuenta que dichos recursos parafiscales son públicos. Sin embargo, dichos miembros por el solo hecho de formar parte de la junta o consejo directivo, no adquieren la calidad de empleados públicos, aunque cumplan funciones públicas, por lo que la conformación y funcionamiento de los consejos o juntas directivas de esos fondos especiales se rigen por lo dispuesto en los artículos 123, 209 y 210 de la Constitución, 110 a 114 de la Ley 489 de 1998, 69 a 74 de la Ley 1952 de 2019, en la ley que establezca la respectiva contribución parafiscal y en el contrato especial celebrado para su administración.
De esta manera, es dable concluir que los miembros de las juntas directivas de los fondos parafiscales del sector agropecuario, que ejercen funciones públicas, están sometidos al régimen disciplinario previsto en el libro III, Título I del Código General Disciplinario – Ley 1952 de 2019, así como a lo dispuesto en el mencionado artículo 113 de la Ley 489 de 1998, esto es, «a las prohibiciones e incompatibilidades aplicables a los servidores públicos, en relación con la función conferida».
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 10/12/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 73.356 |
| Demandado | N/A |
| Actor | MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL |
| Providencia | Conceptos |
| Sección / Sala | Sala de Consulta |
| Subsección | N/A |
| Ponente | ANA MARÍA CHARRY GAITÁN |
| Medio de Control / Acción | N/A |
| Recurso | N/A |
| Año | 2025 |
| Mes | Diciembre |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Acto administrativo |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES, FONDOS PARAFICALES AGROPECUARIOS, RECURSOS DE FONDO DE PARAFISCALES DEL SECTOR AGROPECUARIO, CALIDAD DE ADMINISTRADORES DE LOS FONDOS, CONFLICTO DE INTERESES, FUNCIÓN ADMINISTRATIVA |
| Restrictor | Egcap, Protección del interés público, Moralidad administrativa, Alcance, Finalidad, Constitución Política artículo 150 numeral 12, Concepto de contribuciones parafiscales, Régimen de gestión de los recursos parafiscales del sector agropecuario, Constitución, Estatuto orgánico de presupuesto, Ley 101 de 1993, Recursos de los fondos parafiscales tienen naturaleza pública, Aplicación de principios, Aplicación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de Ley 80 de 1993, Reglas de la contratación pública, Ley 2014 de 2019, Aplicación de las inhabilidades e incompatibilidades contempladas en la Ley 80 de 1993, Procesos de contratación privada en el que se comprometan recursos públicos, Reglamentación de fondos parafiscales, Juntas u órganos directivos de fondos parafiscales del sector agropecuario, Ejercicio de funciones administrativas por particulares, Administrado por entidades gremiales, Carácter privado, Ausencia de calidad de entidad estatal, Entidades exceptuadas del régimen de contratación estatal, Aplicación de principios constitucionales de la función administrativa, Aplicación de régimen de inhabilidad, Ley 1150 de 2007 artículo 13, Particulares, No adquieren la condición de empleados públicos, Ausencia de relación laboral o legal administrativa con el Estado, Particulares que ejercen función pública, Sujetos a regímenes de responsabilidad, control y limitaciones propios de recursos públicos, Constitución Política artículo 126 y 209, Aplicación de régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la contratación estatal, Interpretación amplia y preventiva, Improcedencia de contratación con aportantes, familiares o personas vinculadas a los miembros de las juntas directivas, Descentralización por colaboración, Ejercida por órganos públicos y particulares, Función pública ejercida por particulares, Constitución Política artículos 116, 132 y 210, Ley 489 de 1998 artículo 110, Regulación, control y vigilancia, Régimen jurídico de actos y contratos que expidan particulares en ejercicio de funciones administrativas, Particulares que ejercen funciones públicas, Aplicación régimen de inhabilidades e incompatibilidades, Ley 489 de 1998 artículo 113, Aplicación de la Ley 1952 de 2019 artículo 70, Miembros de juntas directivas de los fondos parafiscales del sector agropecuario, Ejercen funciones públicas de manera transitoria |