LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Finalidad
En el mismo sentido, la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta Ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las Entidades Estatales. En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional ha abordado la definición de la Ley de Garantías Electorales.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Tipos de restricciones ‒ Ámbito temporal – Celebración – Límite
De acuerdo con el citado concepto, la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales se refiere a “cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes”, por lo que excluye las demás modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, la selección abreviada y el concurso de méritos u otros previstos en normas especiales. Esta posición es congruente con la expedición de la Ley 1150 de 2007 que, entre otras reformas, introdujo la selección abreviada, rediseñó el concurso de méritos y sistematizó las causales de contratación directa.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición artículo 33 – Contratación directa – Alcance
De esta forma, con fundamento en la evolución de la normativa sobre la contratación pública, se ha depurado la noción de “contratación directa”, precisando el Consejo de Estado –en el concepto citado– que, “aun cuando no coincide única y exactamente con la regulación que de dicho sistema de selección hace el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, tampoco puede afirmarse que sea cualquier procedimiento de contratación distinto de la licitación pública, pues esto sería tanto como desconocer que el legislador, no solo en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, sino también en leyes especiales e, incluso, en el derecho privado, han establecido sistemas de contratación que implican convocatoria pública y participación de varios oferentes”.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición del artículo 33 – Destinatarios
El artículo 33 de la Ley 996 de 2005 señala expresamente a los destinatarios de la prohibición, en el sentido de que son “todos los entes del Estado”, expresión que contempla a los diferentes organismos o entidades autorizadas por la ley para suscribir contratos. En efecto, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el vocablo “todos” utilizado por el legislador comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin distinción del régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía, e incluso si las entidades estatales tienen régimen especial de contratación y están exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Contratación Directa – Excepciones
De otro lado, las excepciones a la restricción prevista en la Ley de Garantías, con fundamento en las cuales podrán las entidades públicas adelantar procedimientos de selección directa en períodos previos a la contienda electoral por la Presidencia, se encuentran consagradas de manera taxativa en el inciso final del citado artículo 33 de la Ley 996 de 2005 en lo referente a i) la defensa y seguridad del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite en forma directa.
LEY DE GARANTÍAS – Contratación Directa – Excepciones – Crédito Público
Particularmente, frente a la excepción de contratos de crédito público conviene señalar que la Ley 80 de 1993, en el parágrafo segundo del artículo 41, definió a las operaciones de crédito público como aquellas que “[…] tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales”. Además, esta norma dispone que dichas operaciones y las conexas con éstas se contratarán en forma directa.
En ejercicio de sus facultades reglamentarias, el Gobierno Nacional recogió la definición legal de este tipo de operaciones y la amplió mediante el Decreto 2681 de 1993, norma compilada en el artículo 2.2.1.1.1. del Decreto 1068 de 2015, modificado posteriormente mediante el Decreto 1575 de 2022.
CRÉDITO PÚBLICO – Definición – Operaciones de Crédito Público y Asimiladas – Operaciones Conexas
La jurisprudencia constitucional ha usado las anteriores disposiciones normativas para definir las operaciones en cuestión brindando algunos ejemplos de este tipo de actos, así como de las operaciones asimiladas a las de crédito público y definiendo las operaciones de manejo de deuda pública. Esta Agencia también ha reiterado estas definiciones normativas al considerar que el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 define las operaciones de crédito público como aquellas que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales. De acuerdo con la definición de la Ley 80 de 1993 y del Decreto 1068 de 2015, las operaciones de crédito público permiten dotar a la entidad de recursos líquidos, suministrar bienes o la prestación de servicios.
Este tipo de contratos y operaciones suelen ser complejos, pues cubren actos de variada naturaleza, no solamente en el campo contractual, sino también sobre actuaciones financieras y de la hacienda pública que, en algunas ocasiones, usan títulos valores como vehículos de sus transacciones. El contrato de empréstito usualmente es el acto jurídico estatal por excelencia asociado a una operación de crédito público. Sin embargo, existen otros de diferente naturaleza que también son comunes, como las líneas de crédito contingentes, los créditos de proveedores, la emisión, suscripción y colación de títulos de deuda pública, las operaciones de manejo de deuda, entre otros.
Estas operaciones, de carácter complejo, revisten distintas formas y modalidades, pero todas encaminadas a dotar a una entidad estatal de recursos, con plazo para su pago, por regla general. A su vez, la ley y su reglamento han dictaminado que este tipo de operaciones se contraten directamente, sin necesidad de acudir al procedimiento de licitación o concurso de méritos u otros contemplados en la ley para garantizar la participación plural de oferentes, dado su particular objeto y naturaleza especial, que hacen difícil al Estado establecer las condiciones generales para realizar este tipo de contratación. Sin embargo, la entidad contratante, al suscribir este tipo de contratos, deberá aplicar los principios de economía, transparencia y selección objetiva, consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Ahora bien, pese a que el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 hace referencia a las operaciones conexas a las de crédito público, el legislador no definió el alcance de estas últimas.
De acuerdo con la citada disposición reglamentaria son conexos a las operaciones de crédito público, entre otros, los contratos necesarios para el otorgamiento de garantías o contragarantías a operaciones de crédito público; los contratos de edición, colocación, incluida la colocación garantizada, fideicomiso, encargo fiduciario, garantía y administración de títulos de deuda pública en el mercado de valores, así como los contratos para la calificación de la inversión o de valores, requeridos para la emisión y colocación de tales títulos en los mercados de capitales. Igualmente, la norma en mención indica que también son conexos a operaciones de crédito público “[…] los contratos de intermediación para llevar a cabo tales operaciones y los de asistencia o asesoría necesarios para la negociación, contratación, o representación de la entidad estatal que deban realizarse por personas o entidades expertas en estas materias”.
CONTRATOS DE CRÉDITO PÚBLICO Y CONTRATOS CONEXOS – Relación de necesidad
Sobre la modalidad de contratación aplicable a las operaciones conexas, el artículo 2.2.1.5.1. reglamentario reiteró lo dispuesto en el inciso noveno del parágrafo segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, en consecuencia, prescribe que las operaciones de crédito público y asimiladas, las operaciones de manejo de la deuda y las conexas con las anteriores, se contratarán en forma directa, de modo que no se someterán al procedimiento de licitación o concurso de méritos.
Por consiguiente, las operaciones conexas corresponden a actos y contratos celebrados durante el proceso que se adelanta para lograr la operación de crédito público y no se entienden de manera aislada a la actuación económica perseguida, dado que, su esencia, es la de servir de instrumento que facilita y permite la operación. Por eso, incluso, pueden ser también contratadas directamente, en el entendido que, al tener una relación inescindible, se les extiende la autorización que tiene el contrato de la operación de crédito público a la que es conexa.
ACTOS Y CONTRATOS CONEXOS – Interdependencia funcional y teleológica
De las normas analizadas se infiere que las operaciones conexas son actos y contratos sin los cuales las operaciones principales de crédito público no podrían concretarse o materializarse. De ahí que resulten “necesarias” para su realización, pues constituyen un medio para alcanzar el fin de estas operaciones, es decir, para la obtención del crédito público y, por lo tanto, para la celebración del contrato con ese objeto. En efecto, se reitera que la ley y el reglamento definen las actividades de crédito público y dentro de ese marco establecen las actividades u operaciones conexas a aquellas, en el entendido de que son necesarias e imprescindibles para la realización de las primeras. Dicha relación entre las actividades de crédito público y sus operaciones conexas permite concluir que para que las primeras sean llevadas a cabo resulta indispensable, también, efectuar las segundas.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Artículo 33 – Excepción – Contratos de Crédito Público – Operaciones Conexas – Sociedades Calificadores de Riesgo
Teniendo en cuenta lo expuesto, la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales de calificación de riesgo, suscritos por entidades estatales con sociedades calificadoras, no están contempladas en la categoría de operaciones de crédito público y asimiladas, como se expresó en el Concepto C-042 del 30 de enero de 2025. En dicho Concepto se expresó que, aunque la calificación de riesgo constituye un insumo técnico para inversionistas y entidades financieras al momento de evaluar la solvencia de un emisor, su contratación no puede considerarse como un contrato de crédito público ni como parte de la gestión directa del endeudamiento estatal.
Sin embargo, dicho Concepto adoptó una interpretación restrictiva al señalar que los contratos celebrados con las calificadoras de riesgo constituyen actividades conexas al crédito público. Aunque el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 reguló las operaciones conexas de crédito público sin definirlas expresamente, el artículo 2.2.1.1.3 del Decreto Único Reglamentario —modificado por el artículo 5 del Decreto 1575 de 2022— sí delimitó su alcance, en las que se incluyó en el marco de las actividades conexas los contratos para la calificación de la inversión o de valores.
En este contexto, resulta relevante la doctrina de la Agencia, contenida en los Conceptos C‑109 del 14 de marzo de 2021 y C‑413 del 17 de agosto de 2022, en los que se estableció que la excepción prevista en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 respecto de los contratos de crédito público cobija igualmente a los contratos conexos definidos en el Decreto 1068 de 2015. No obstante, se advirtió que las entidades deben realizar un análisis cuidadoso en cada caso concreto, a fin de determinar si las actividades que pretenden contratar están amparadas por las excepciones, siendo únicamente procedentes aquellas operaciones conexas que resulten necesarias para la ejecución de las operaciones principales de crédito público.
A partir de lo expuesto, la Agencia unifica la línea en el presente Concepto, precisando que los contratos con las calificadoras de riesgos son operaciones conexas, los cuales corresponden a actos y contratos celebrados en el marco del proceso orientado a concretar una operación de crédito público, y no pueden entenderse de manera aislada respecto de la finalidad económica perseguida. Su propósito se fundamenta en servir como instrumentos que facilitan y permiten la materialización de la operación principal, razón por la cual pueden contratarse directamente. Ello se justifica en la medida en que, al mantener una relación inescindible con el contrato de crédito público, se les extiende la autorización de contratación directa prevista para este último.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 05/03/2026 |
| Fecha de Salida | 16/03/2026 |
| Actor | Carla Alejandra Virviescas Pineda |
| No. radicado interno | C-372 de 2026 |
| Radicado de Entrada | 1_2026_03_05_003140 |
| Radicado de Salida | 2_2026_03_06_002488 |
| Radicado Interno | C-372 |
| Descriptor | LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES, LEY DE GARANTÍAS, CRÉDITO PÚBLICO, CONTRATOS DE CRÉDITO PÚBLICO Y CONTRATOS CONEXOS, ACTOS Y CONTRATOS CONEXOS |
| Restrictor | Finalidad, Tipos de restricciones, Ámbito temporal, Celebración, Límite, Prohibición artículo 33, Contratación directa, Alcance, Destinatarios, Excepciones, Crédito público, Definición, Operaciones de Crédito Público y Asimiladas, Operaciones Conexas, Relación de necesidad, Interdependencia funcional y teleológica, Artículo 33, Excepción, Contratos de Crédito Público, Sociedades Calificadores de Riesgo |