CONTRATOS ESTATALES – Nulidad absoluta – Finalidad – Declaratoria de Oficio – Ley 80 de 1993 artículo 45 – Ley 1437 de 2011 artículo 141 – Código Civil artículo 1742
[…] La nulidad absoluta de los contratos constituye una sanción, prevista por el legislador, respecto de aquellos negocios jurídicos que entren en abierta contradicción con normas imperativas de orden público; circunstancia que impone la necesidad de “privar[los] de eficacia (…) con el fin de proteger al conglomerado social de los efectos adversos que puedan desprenderse de un acto jurídico o un contrato viciado de tales tipos de ilegalidad”
Por lo anterior, la nulidad absoluta de los contratos puede ser solicitada por las partes del contrato, por terceros con interés directo e, inclusive, declarada de oficio por el juez, en el entendido de que tal autorización no es solo una facultad, sino un deber a cargo de este último. En efecto, los artículos 45 de la Ley 80 de 1993, 141 de la Ley 1437 de 2011 y 1742 del Código Civil señalan que la nulidad absoluta de los contratos puede ser declarada de oficio por el juez.
NULIDAD ABSOLUTA – Causales – Ley 80 de 1993 artículo 44
[…] En cuanto a las causales de nulidad absoluta, el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 establece que esta procede ante los eventos dispuestos en dicha norma y en “los casos previstos en el derecho común” […] Así las cosas, forzoso resulta concluir que los contratos estatales serán nulos de manera absoluta i) en los eventos previstos en los artículos 6 y 1741 del Código Civil y, ii) en los casos específicamente determinados en los numerales del transcrito artículo 44 de la Ley 80.
En ese contexto, al integrar en un solo y único listado todas las causales de nulidad absoluta, resulta posible señalar que las siguientes son las causales de nulidad absoluta de los contratos estatales: a).- Los actos ejecutados contra expresa prohibición de la ley; b).- Ilicitud en el objeto; c).- Ilicitud en la causa; d)- Falta de la plenitud de los requisitos o de la forma solemne que las leyes prescriban para el valor del correspondiente contrato, en consideración a su naturaleza y no a la calidad o estado de las partes; e).- Incapacidad absoluta de quien o quienes concurren a su celebración; f).- Celebración del contrato con personas incursas en causales de inhabilidad o de incompatibilidad previstas en la Constitución Política o en la ley; g).- Celebración del contrato contra expresa prohibición constitucional o legal; h).- Celebración del contrato con abuso o desviación de poder; i).- Declaración de nulidad de los actos administrativos en que se fundamenten los respectivos contratos estatales, y j).- Celebración del contrato con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata la propia Ley 80.
NULIDAD ABSOLUTA – Requisitos – Ley 1437 de 2011 artículo 141 – Código Civil artículo 1742
[…] El artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 señala que para la declaratoria de nulidad absoluta se requiere que las partes contratantes hayan concurrido al proceso judicial, y el artículo 1742 del Código Civil prescribe que la nulidad debe aparecer “de manifiesto en el acto o contrato”.
[…]
Así, conforme a la ley y al alcance que le ha otorgado la jurisprudencia, para declarar de oficio la nulidad absoluta de un contrato es necesario que el juez constate la concurrencia de los siguientes requisitos: i) que se configure alguna de las causales de nulidad absoluta previstas en la legislación civil o en el estatuto de contratación estatal; ii) que dicha causal se encuentre plenamente demostrada en el proceso y aparezca de manifiesto, esto es, que su verificación no exija un análisis complejo; iii) que el contrato haya sido invocado dentro de la controversia como fuente de derechos u obligaciones; iv) que todas las partes contratantes o sus causahabientes hayan concurrido al proceso; y v) que la nulidad no haya sido saneada por las partes ni haya operado la prescripción extraordinaria.
NULIDAD ABSOLUTA – Abuso de poder y objeto ilícito – Divergencia del negocio jurídico – Efectos – Ley 80 de 1993 artículo 48 – Restituciones mutuas
[…] La nulidad absoluta del contrato se configura por abuso del poder y objeto ilícito, entre otros casos, cuando existe una divergencia entre el negocio jurídico que manifestaron suscribir las partes y aquel que surge de este en atención a la naturaleza de las obligaciones contraídas, en la medida en que se hayan eludido los procedimientos de selección objetiva de contratistas.
[…]
En cuanto a los efectos de la nulidad absoluta, el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 prevé que la declaración de nulidad absoluta de un contrato de ejecución sucesiva por objeto o causa ilícita no impide el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria, pero ello está sujeto a que la entidad pública se haya efectivamente beneficiado, lo cual ocurre cuando las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público.
NULIDAD ABSOLUTA – Restituciones mutuas – Derivado de objeto o causa ilícita – Código Civil artículos 1525 y 1746 – Carácter especial – Ley 80 de 1993 – Requisitos adicionales a los del Código Civil – Contratos Estatales de ejecución sucesiva – Restitución in natura – Imposibilidad de restituciones
La legislación civil establece una regla diferente en cuanto a las restituciones mutuas derivadas de objeto o causa ilícita. En efecto, de la interpretación armónica de los artículos 1525 y 1746 del Código Civil se deduce que no hay lugar a las restituciones mutuas cuando las partes tenían conocimiento de la ilicitud en el objeto o en la causa del contrato que celebraron. Este requisito no puede entenderse derogado por la legislación especial de derecho público; por el contrario, debe interpretarse en el sentido de que el carácter especial de la Ley 80 de 1993 impone requisitos adicionales, sin excluir la aplicación de las reglas civiles pertinentes.
[…]
[…] en los contratos estatales de ejecución sucesiva que implican prestaciones de hacer y, en general, en aquellos cuya ejecución se extiende en el tiempo, la posibilidad de ordenar restituciones mutuas puede verse restringida. Al respecto, esta Corporación ha precisado que, cuando la restitución in natura resulta imposible por razones jurídicas o materiales, no es procedente disponer restituciones mutuas, o estas deberán realizarse mediante el subrogado pecuniario de las prestaciones ejecutadas, según el caso.
CONTRATOS DE FOMENTO Y CONVENIOS DE ASOCIACIÓN – Diferencias
[L]a Sala resalta las siguientes diferencias y similitudes entre los contratos [de fomento] de origen constitucional y los convenios [de asociación] de orden legal: (…) [i] En cuanto a los particulares que pueden intervenir en su celebración. Los contratos pueden ser celebrados por entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad. Los convenios pueden ser celebrados por cualquier persona jurídica particular, esto es, con o sin ánimo de lucro. [ii] En cuanto al objeto que se debe pactar. Los contratos se celebran para que la entidad estatal impulse programas y actividades de interés público desarrollados por el particular. Los convenios se celebran para ejecutar actividades estatales en conjunto con particulares. Por tanto, en el primero la colaboración se brinda a las actividades del particular y en el segundo se hace en favor de las actividades de la entidad estatal. [iii] En cuanto al objeto social del particular. En los contratos el objeto social del particular debe estar en consonancia con el respectivo plan de desarrollo de la entidad que aporte el dinero. En los convenios el objeto social del particular debe estar relacionado con la actividad estatal que se pretenda desarrollar, entiéndase con los fines y funciones asignadas en la ley. [iv] En cuanto a los aportes estatales que se pueden hacer. Los contratos solo permiten que la entidad entregue dinero para impulsar los programas y actividades. Los convenios permiten aportes en dinero o en especie para la ejecución en conjunto de las actividades. [v] En cuanto a los aportes que deben efectuar los particulares. Los contratos no exigen que el particular efectúe aportes a efectos de poder suscribirlos, pues la entidad es quien le entrega los recursos para apoyar su gestión. Los convenios exigen que el particular aporte en dinero o en especie para poder ejecutar en conjunto la actividad con el Estado. [vi] En cuanto a la participación estatal en la ejecución. Los contratos solo permiten que la entidad entregue los recursos y vigile la ejecución a través de un interventor. Los convenios demandan la participación de la entidad en la ejecución de la actividad, quien debe mantener en todo momento su dirección y manejo.
OBJETO ILÍCITO – Contrato conmutativo
En el caso concreto, se evidencia que el Convenio de Asociación 009 de 2013 se acercó más a la regulación de los convenios de asociación del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 que a los contratos de fomento del Decreto 777 de 1992. En efecto, el Convenio 009 de 2013 no buscó el impulso de programas dentro del objeto social de la ONG que se alinearan con el interés público, sino que se pretendió aunar esfuerzos para el desarrollo de actividades estatales dispuestos en el plan de desarrollo departamental.
Sin embargo, el análisis del acuerdo de voluntades revela que del Convenio se derivaba una relación patrimonial conmutativa. Aunque de forma genérica se indicó que el objeto del convenio era impulsar programas y actividades de interés público y aunar esfuerzos para el desarrollo y cumplimiento de metas del plan de Desarrollo Departamental 2012 – 2015 en relación con el sector salud, lo cierto es que lo estipulado fue la prestación de un servicio y el suministro de unos bienes a cambio de una remuneración. Lo anterior por la naturaleza del acuerdo en el caso concreto y no de la simple existencia de aportes a cargo de la entidad, pues no en todos los negocios jurídicos de este tipo la existencia de aportes a cargo de la entidad implica una contraprestación a favor del particular.
En efecto, la ONG debía prestar los servicios de salud y suministrar los bienes en especie que correspondían a sus aportes, mientras que los aportes en dinero a cargo del Departamento del Caquetá verdaderamente correspondían era a la remuneración por tales bienes y servicios. El acuerdo no correspondió a un convenio de asociación, pues la ONG, según la cláusula sexta del convenio, era “el responsable directo de la ejecución y manejo del proyecto a su cargo, en los aspectos logísticos, técnicos y administrativos”, sin que el Departamento tuviera, más allá de la obligación de dar sus aportes, obligaciones de las que se desprendiera una verdadera unión de esfuerzos y mucho menos la dirección de la actividad
CAUSALES DE NULIDAD – Desviación de poder y objeto ilícito – Desconocimiento de las finalidades de la contratación estatal y el interés público – Ley 80 de 1993 artículo 24 – Prohibición de eludir procedimientos de selección objetiva – Selección abreviada – Ley 1150 de 2007 artículo 2 – Procedimiento para celebrar contratos para la prestación del servicio de salud
El convenio anteriormente descrito se encuentra incurso en las causales de nulidad por desviación de poder y por objeto ilícito, en la medida en que el negocio jurídico se apartó de las finalidades de la contratación estatal y del interés público. En particular, se advierte que el numeral 8 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 prohíbe a las autoridades eludir los procedimientos de selección objetiva, disposición que fue vulnerada con la suscripción del Convenio de Asociación 009 de 2013, el cual no fue el resultado de un proceso de selección objetiva que garantizara la libre concurrencia de oferentes y la escogencia de la oferta más favorable para la entidad, sino que tales procedimientos fueron pretermitidos.
NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL – Declaratoria de nulidad del contrato implica decaimiento – Ley 1437 de 2011 artículo 91 numeral 2
[…] no es procedente que la Sala se pronuncie sobre la legalidad del acto administrativo de liquidación unilateral, pues la declaratoria de nulidad del contrato implica su decaimiento, en los términos del numeral 2° del artículo 91 del CPACA.
RESTITUCIONES MUTUAS – Improcedencia
Aunque el convenio estipulaba la adquisición de unos bienes (medicamentos y vehículos), lo cierto es que, según el borrador de acta de liquidación bilateral y el acta de liquidación unilateral, dicha prestación no fue cumplida por la ONG, quien solo prestó los servicios a los que se obligó en virtud del contrato, es decir, obligaciones de hacer, y por las cuales recibió una remuneración. Así, resultaría incongruente ordenar al Departamento el pago en dinero de una restitución equivalente al valor de los servicios contratados y, simultáneamente, exigir a la ONG la devolución de las sumas que percibió. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha hecho énfasis en la imposibilidad de ordenar restituciones mutuas en contratos de tracto sucesivo o ejecución continuada similares a los del Convenio de Asociación 009 de 2013.
En consecuencia, no se ordenará el reconocimiento de restituciones mutuas al margen del análisis del beneficio de las prestaciones ejecutadas a favor de la entidad. Lo anterior, porque el análisis del beneficio resulta superfluo de cara al reconocimiento de las restituciones mutuas: la inexistencia de beneficio, que se estima probado, impide ordenar restitución a favor de la parte demandante, pero tampoco sería procedente que la ONG restituya los aportes que sí recibió toda vez que es apelante única y no podría hacerse más gravosa su situación al condenarla al pago de la respectiva restitución.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 27/02/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 70.029 |
| Demandado | Departamento del Caquetá |
| Actor | ONG Assistance International |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | B |
| Ponente | DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2026 |
| Mes | Febrero |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CONTRATOS ESTATALES, NULIDAD ABSOLUTA, CONTRATOS DE FOMENTO Y CONVENIOS DE ASOCIACIÓN, OBJETO ILÍCITO, CAUSALES DE NULIDAD, NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL, RESTITUCIONES MUTUAS |
| Restrictor | Nulidad Absoluta, Finalidad, Declaratoria de oficio, Ley 80 de 1993 artículo 45, Ley 1437 de 2011 artículo 141, Código Civil artículo 1742, Causales, Ley 80 de 1993 artículo 44, Requisitos, Abuso de poder y objeto ilícito, Divergencia del negocio jurídico, Efectos, Ley 80 de 1993 artículo 48, Restituciones mutuas, Derivado de objeto o causa ilícita, Código Civil artículos 1525 y 1746, carácter especial, Ley 80 de 1993, Requisitos adicionales a los del Código Civil, Contratos Estatales de ejecución sucesiva, Restitución in natura, Imposibilidad de restituciones, Diferencias, Contrato conmutativo, Desviación de poder y objeto ilícito, Desconocimiento de las finalidades de la contratación estatal y el interés público, Ley 80 de 1993 artículo 24, Prohibición de eludir procedimientos de selección objetiva, Selección abreviada, Ley 1150 de 2007 artículo 2 numeral 2, Procedimiento para celebrar contratos para la prestación del servicio de salud, Declaratoria de nulidad del contrato implica decaimiento, Ley 1437 de 2011 artículo 91 numeral 2, Improcedencia |