COSA JUZGADA – Excepción – Aplicación – Imposibilidad de analizar argumentos de la apelación – Cosa juzgada – Sentencia – Efectos Inter partes – CPACA artículo 189 – Pretensiones de aseguradora y contratista de forma independiente
El expediente identificado con el número de radicación […] corresponde al medio de control judicial de controversias contractuales promovido por el Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva en contra del Consorcio Lopesan Fronpeca y de Seguros del Estado SA.
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[…] es claro que (i) existe una sentencia judicial ejecutoriada en la cual se declaró el incumplimiento contractual del Consorcio […] y, (ii) un auto en firme que denegó la nulidad del proceso judicial por la supuestamente indebida vinculación del consorcio al proceso, decisiones que hicieron tránsito a cosa juzgada en relación con los asuntos allí decididos. En esas condiciones, no es posible analizar en este caso los reparos del apelante relacionados con el hecho de que la entidad contratante fue incumplida o si estuvo justificado el incumplimiento del contratista por la conducta de su contraparte o si fue o no vinculado en legal forma al proceso, aspectos frente a los cuales operó la cosa juzgada; tampoco hay lugar a analizar los pormenores procesales de dicho proceso judicial.
se declarará probada, de oficio, la excepción de cosa juzgada (i) en relación con la pretensión 1.1.5 de la demanda dirigida a que se determine que el incumplimiento del contratista fue correlativo al de su contraparte, por cuanto judicialmente se definió que fue el contratista quien incumplió el negocio y así se declaró mediante sentencia debidamente ejecutoriada, lo cual priva de cualquier efecto vinculante al acto contractual de la entidad a través del cual emitió pronunciamiento sobre este aspecto y (ii) respecto de la supuesta indebida vinculación del contratista al proceso judicial en el cual fue proferida, lo cual impide analizar de fondo los reparos de apelación relacionados con estos aspectos.
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La Compañía Seguros del Estado SA, garante del contrato de obra […] objeto del presente litigio, presentó una demanda en ejercicio del medio de control judicial de controversias contractuales en contra del HUN ESE con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones 0011 de 2015 y 0275 de 2015, a través de las cuales se declaró el siniestro de incumplimiento del contrato y se hizo efectiva la garantía.
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Mediante sentencia proferida el 13 de junio de 2023 (…) el Tribunal Administrativo del Huila denegó las súplicas de la demanda […] La mencionada sentencia fue apelada por la compañía aseguradora el recuso se concedió ante esta Corporación y está pendiente de decisión ante la Subsección C de la Sección Tercera […]
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Aunque los cargos de nulidad formulados en el expediente con número de radicación […] son similares a las que se sustentan la demanda que ahora se resuelve, lo que en aquel se decida solo está llamado a tener efectos Inter partes y, por consiguiente, no tiene incidencia en este litigio en el cual funge como demandante la parte contratista.
Aunque los cargos de nulidad formulados en el expediente con número de radicación […] son similares a las que se sustentan la demanda que ahora se resuelve, lo que en aquel se decida solo está llamado a tener efectos inter partes y, por consiguiente, no tiene incidencia en este litigio en el cual funge como demandante la parte contratista, quien en ejercicio de su derecho de acción instauró una específica controversia y tiene derecho a que esta le sea definida de fondo, aunque la garante del contrato haya formulado similares súplicas y cargos en proceso judicial distinto. Lo anterior en aplicación del mandato contenido en el artículo 189 del CPACA según el cual “la sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes”.
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Para la Sala, las reclamaciones judiciales formuladas por contratista y aseguradora son susceptibles de ser definidas en forma independiente, en tanto obedecen a la reivindicación judicial de garantías subjetivas individuales que bien pueden decidir ejercer o abstenerse de hacerlo
RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ESE – Ley 100 de 1993 artículo 195 – Posibilidad de utilizar cláusulas exorbitantes – EGCAP
[…] el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 asigna un régimen de derecho privado a los contratos que suscriban las empresas sociales del Estado, sin perjuicio de la posibilidad de “utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de la administración pública”.
ACTOS EXPEDIDOS POR PRESTADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS – Sentencia de unificación – No ostenta naturaleza de actos administrativos – Derecho privado – Análisis desde la perspectiva del cumplimiento contractual – Actos unilaterales – Acuerdo entre las partes – Extensión de efectos a los actos de la ESE – Actos de liquidación unilateral y declaración de incumplimiento – No son actos administrativos
En sentencia de 9 de mayo de 2024, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en el sentido de estimar que los actos expedidos por los prestadores de servicios públicos domiciliarios no ostentan la naturaleza de actos administrativos porque en sus relaciones negociales se rigen por el derecho privado […] se debe adecuar la demanda y reconducirla para obtener decisión de fondo y examinar el negocio desde la perspectiva del cumplimiento contractual con el fin de determinar si el accionante tiene derecho a obtener lo pretendido.
En la aludida sentencia la Sección Tercera precisó que, sin perjuicio del régimen sustancial de derecho privado es perfectamente viable pactar prerrogativas para que una de las partes ejecute algún acto unilateral; no obstante, estas deben ejercerse “en beneficio mutuo de las partes, bajo el imperativo de la buena fe en materia contractual que impone actuar con honradez, probidad, honorabilidad, transparencia, diligencia, responsabilidad y sin dobleces […].
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[…] para el caso específico de las empresas sociales del Estado, en forma similar a lo que ocurre con las ESP, la Ley 100 de 1993 habilitó la posibilidad de pactar y ejercer las “cláusulas exorbitantes” previstas en el EGCP y en el contrato se pactaron las de interpretación, modificación y terminación unilateral […] las ESE pueden expedir los actos administrativos por medio de los cuales se ejerzan, aspecto que, en la lógica de la sentencia de unificación que se analiza, no varía el régimen jurídico privado del contrato en los demás aspectos, sin perjuicio de la aplicación de los principios de la función administrativa en su condición de entes públicos del sector descentralizado por servicios.
En ese contexto, los actos por los cuales se liquidó unilateralmente el contrato estatal objeto de la litis y se declaró su incumplimiento no se enmarcan en la categoría de actos administrativos y, en tal virtud, las súplicas de la demanda han de resolverse desde la perspectiva del incumplimiento contractual y de la buena fe, en aplicación de la jurisprudencia unificada de la Sala respecto de la naturaleza de los actos contractuales expedidos por las entidades exceptuadas del ECGP.
LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO – Acuerdo entre las partes
Las partes acordaron dos escenarios que posibilitaban el ejercicio de la potestad unilateral de liquidación: (i) que el contratista no se presente o, (ii) que las partes no logren acuerdo. En este caso, no es un hecho discutido el que las partes adelantaron negociaciones para intentar liquidar de común acuerdo el negocio jurídico y así aparece acreditado en el proceso; sin embargo, no lograron un acuerdo como se reconoce en la demanda, situación que habilitaba la posibilidad de liquidarlo unilateralmente. La existencia de negociaciones previas a la declaración de incumplimiento no sustenta una conducta antijurídica del HUN.
ACTOS ADMINISTRATIVOS – Definición – ELEMENTOS DE LA VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Competencia – Garantía del Debido Proceso
La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que es acto administrativo toda declaración de voluntad unilateral, que puede ser general o particular, con efectos jurídicos directos, en ejercicio de la función administrativa, expedido por una entidad pública o un particular que ejerce la función administrativa, elementos sin los cuales este no existe y/o no nace a la vida jurídica, o deviene en una figura distinta, sin que ello necesariamente requiera de una declaración.
Por su parte, son elementos de la validez del acto administrativo que se emita con competencia, motivación, una finalidad pública y un objeto y causa lícitos, en garantía del debido proceso y con respeto de la normativa superior, aspectos sin los cuales, aunque esa declaración de la Administración hubiera nacido a la vida jurídica, se encontraría viciado en su legalidad, circunstancia que podría ponerse de presente en la sede administrativa al recurrir la decisión, o ante el juez contencioso administrativo.
LOS VICIOS DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Medios de control
[…] En efecto, el legislador estableció en el artículo 137 de ese estatuto los vicios de legalidad de los actos administrativos, en punto a los medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, en el sentido de que, de incurrir en una infracción de las normas superiores y/o expedirse en forma irregular, en desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa, mediante falsa motivación o desviación de poder, deberán anularse, eso sí, siempre que ello se haya pedido por la parte interesada.
ELEMENTO DE LA EFICACIA – Definición – Generalidades – Deber de Publicar los Actos Administrativos Generales
[…] De otro lado, se han catalogado como elementos de la eficacia la publicación y/o comunicación de los actos administrativos generales y la notificación y/o el conocimiento de los actos administrativos particulares a sus destinatarios, de ahí que, en caso de existir vicios en torno a tales elementos, dicha decisión existe y, eventualmente, será válida, pero resulta a todas luces inoponible, por lo que sus efectos jurídicos directos –creación, modificación o extinción de un derecho, deber u obligación- no se pueden predicar respecto a la persona, el sector o la población frente a la cual se tomó la decisión.
Así pues, los artículos 65 y 66 del CPACA reafirman el deber de publicar los actos administrativos generales en el diario oficial o las gacetas territoriales, a la vez que disponen la notificación de los actos administrativos particulares, so pena de que no sean obligatorios.
GARANTÍAS EN EL CONTRATO ESTATAL – Garantías – Selección Objetiva, La Transparencia y la Economía – EGCAP
[…] El legislador de la Ley 80 de 1993 –y sus reformas, contenidas en normas como las Leyes 1150 de 2007 y 1882 de 2018- instituyó un estatuto –General de la Contratación de la Administración Pública -EGCAP-, que buscó dotar la contratación del Estado de unas reglas de juego especiales para que así se garantizaran mandatos constitucionales como la selección objetiva, la transparencia y la economía, motivo por el cual incorporó no solo procedimientos de selección y potestades excepcionales, sino también la obligación de suscripción de garantías para asegurar la suscripción del contrato, proteger los recursos públicos, así como respaldar la estabilidad y calidad de la obra o los servicios adquiridos, de manera que aquellas se deben interpretar conjuntamente con el contrato estatal una vez se pactan, aunque son negocios jurídicos distintos y autónomos, y en general, sugestión le corresponde al oferente y posterior contratista.
Es así como el numeral 2 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993 atribuyó a las entidades estatales el deber de adelantar las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar.
En general, en el EGCAP y su reglamento se concibieron como garantías el contrato de seguro, el patrimonio autónomo y la garantía bancaria126-127, así como las coberturas de seriedad de la propuesta, incumplimiento –que incluye el buen manejo del anticipo, la devolución del pago anticipado, el cumplimiento propiamente y el pago de prestaciones sociales- y la estabilidad de la obra –que incluye la estabilidad la calidad y el correcto funcionamiento-, entre otras.
GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO – Objeto Contractual
Frente a la garantía de cumplimiento, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que tiene por fin respaldar la satisfacción de todas las obligaciones que surgen a cargo del contratista frente a la entidad estatal, y respecto al buen manejo y correcta inversión del anticipo, ha argumentado que cubre los perjuicios sufridos por: i) la no inversión del anticipo, ii) su uso indebido, y/o iii) su aprobación indebida, motivo por el cual se busca otorgar un respaldo a la entidad estatal cuando dicho emolumento es indebidamente utilizado durante la ejecución negocial, considerando que se debe destinar a los gastos iniciales de la concreción del objeto contractual.
FACULTAD PARA IMPOSICIÓN DE MULTAS – Alcance – Declaración de Incumplimiento – Artículo 86 de la Ley 1474 – Estatuto de Anticorrupción – Ejecución Contractual
Por otro lado, vale decir que durante la ejecución contractual las entidades estatales sometidas a la Ley 80 de 1993 y sus reformas se encuentran habilitadas para imponer multas conminatorias, sanciones o para declarar el incumplimiento en forma definitiva, en virtud del procedimiento previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011132 –Estatuto Anticorrupción-, trámite frente al cual la jurisprudencia de la
Sección Tercera ha efectuado precisiones, en punto a señalar que las multas buscan exhortar al contratista a corregir las falencias obligacionales en el curso de la concreción del objeto contractual, por lo que no son resarcitorias, sino conminatorias; las sanciones persiguen penalizar el actuar indebido del contratista; mientras que la declaratoria de incumplimiento es definitiva y puede llevar a que, adicionalmente, como producto de dicho mecanismo, se haga efectiva la cláusula penal pecuniaria y, eventualmente, la garantía de cumplimiento mediante la declaratoria del siniestro, por lo que las tres figuras tienen distinto alcance.
Frente a la facultad de la Administración en materia contractual, materializada a través de la imposición de multas y/o la declaratoria de incumplimiento, la norma antes citada exige que, evidenciado un posible desconocimiento obligacional, la entidad pública debe citar al contratista y al garante –en caso de que la garantía consista en una póliza de seguros, como lo dispuso el legislador- a una audiencia para debatir lo ocurrido, haciendo mención expresa y detallada de los hechos que la soportan, junto con el informe de la interventoría y la supervisión, y convocando la audiencia definitiva “que podrá tener lugar a la mayor brevedad posible”.
Durante la audiencia, la entidad presentará las circunstancias de hecho que motivan la actuación, para lo cual enunciará las posibles normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que podrían derivarse para el contratista en el desarrollo de la actuación. Luego, concederá la palabra al contratista y al garante para que presenten descargos y alleguen las pruebas del caso y, tras ello, proferirá decisión motivada, donde consignará lo ocurrido durante la audiencia y decidirá sobre la imposición o no de las multas, las sanciones o la declaratoria de incumplimiento –entre otras determinaciones-, decisión sobre la cual solo procede el recurso de reposición, que se interpondrá y resolverá en la misma diligencia.
Todas las actuaciones dictadas con ocasión de la audiencia serán notificadas allí. Finalmente, el legislador dispuso que la audiencia podría suspenderse de oficio o a petición de parte, cuando fuera necesario para practicar pruebas que se estimen pertinentes, o para el correcto desarrollo de la actuación administrativa.
El anterior procedimiento, de raigambre especial, persigue la protección del patrimonio público, por lo que es expedito y sobrio, sin que se hubieran consagrado mayores exigencias rituales, sino que basta con citar al contratista y al garante, así como en el curso de la audiencia se dictan y notifican las actuaciones que haya lugar a proferir, por lo que no corresponde establecer formalismos mayores a los previstos por el propio legislador, pues ello tornaría en inocuo, ineficaz y tardío el poder sancionatorio que se le otorgó a las entidades del Estado.
ESPECIALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE LA LEY 1474 DE 2011 ARTÍCULO 86 – Incumplimiento en Sede Contractual – Acuerdo de Voluntades – Carácter supletorio del CPACA – Ausencia total de Regulación sobre un Determinado Asunto
[…] Ciertamente, la jurisprudencia de esta Subsección ha sostenido que el procedimiento del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 es especial y regula integralmente las sanciones de multa e incumplimiento en sede contractual, tratándose de contratos sometidos al EGCAP, por lo que solo se ha de acudir al CPACA supletivamente, en aquellos casos donde exista una ausencia total de regulación sobre un asunto determinado.
Al punto, la doctrina especializada considera que “se trata de un procedimiento administrativo particular, que no se sujeta al dispuesto en los artículos 47 a 52 del CPACA, salvo para suplir sus vacíos, en cuyo caso se debe acudir primero a la parte especial del procedimiento sancionatorio -arts. 47 a 52- y en su defecto a la parte general del mismo CPACA, y que se surte por unas reglas propias previstas en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011”.
En ese orden de ideas, es claro que el procedimiento del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 es regulado ampliamente por esa misma norma, por lo que prevalece frente al procedimiento residual del CPACA y, por ende, solo se acudirá a la segunda norma ante vacíos totales sobre algún asunto relacionado.
Por último, considerando que la aseguradora es garante de las obligaciones del contrato, está facultada para intervenir en el procedimiento a efectos de defender sus intereses y los del contratista -sin que en todo caso pueda reemplazar a las partes del acuerdo de voluntades en el ejercicio de las prerrogativas inherentes a aquellos-, para lo cual, en general, como tercero del iter negocial, basta la comunicación de las diligencias a realizarse para que, si a bien lo tiene, ejerza el debido proceso -en virtud del cual puede presentar descargos, aportar y contradecir pruebas, e interponer recursos, entre otros-, y en la misma audiencia se le notifica la decisión correspondiente, incluso si se declara el siniestro en esa diligencia, en concordancia con el inciso 4 del artículo 7 de la Ley 1150 de 2007.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 17/04/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 72.848 |
| Demandado | HOSPITAL UNIVERSITARIO HERNANDO MONCALEANO PERDOMO DE NEIVA E.S.E |
| Actor | LOPESAN ASFALTOS Y CONSTRUCCIONES SUCURSAL COLOMBIA Y CONSTRUCTORA HERREÑA FRONPECA SUCURSAL COLOMBIA (INTEGRANTES DEL CONSORCIO LOPESAN FRONPECA) |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | B |
| Ponente | FREDY IBARRA MARTÍNEZ |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | N/A |
| Año | 2026 |
| Mes | Abril |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | COSA JUZGADA, CPACA, RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ESE, ACTOS EXPEDIDOS POR PRESTADORES DE SERVICIOS PÚBLICOS, LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO, ACTOS ADMINISTRATIVOS, ELEMENTOS DE LA VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO, LOS VICIOS DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, ELEMENTO DE LA EFICACIA, GARANTÍAS EN EL CONTRATO ESTATAL, EGCAP, GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO, FACULTAD PARA IMPOSICIÓN DE MULTAS, ESPECIALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE LA LEY 1474 DE 2011 ARTÍCULO 86 |
| Restrictor | Excepción, Aplicación, Imposibilidad de analizar argumentos de la apelación, Cosa juzgada, Sentencia, Efectos Inter Partes, Artículo 189, Pretensiones de aseguradora y contratista de forma independiente, Ley 100 de 1993 artículo 195, Posibilidad de utilizar cláusulas exorbitantes, Sentencia de Unificación, No ostenta naturaleza de actos administrativos, Derecho privado, Análisis desde la perspectiva del cumplimiento contractual, Actos unilaterales, Acuerdo entre las partes, Extensión de efectos a los actos de la ESE, Actos de liquidación unilateral y declaración de incumplimiento, No son actos administrativos, Definición, Competencia, Garantía del Debido Proceso, Medios de control, Generalidades, Deber de Publicar los Actos Administrativos Generales, Garantías, Selección Objetiva, La Transparencia y la Economía, Objeto contractual, Alcance, Declaración de incumplimiento, Artículo 86 de la ley 1474 de 201, Estatuto de Anticorrupción, Ejecución Contractual, Incumplimiento en Sede Contractual, Acuerdo de voluntades, Carácter supletorio del CPACA, Ausencia total de Regulación sobre un Determinado Asunto |