PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES –PAA– – Naturaleza jurídica – Contenido
En primer lugar, de conformidad con la Guía Para Elaborar el Plan Anual de Adquisiciones, aquel es “un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales, diseñado para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración Pública está interesada en adquirir para determinada vigencia. De este modo, el Plan Anual de Adquisiciones se considera un documento de carácter estimativo, en el sentido en que puede ser modificado por la entidad, y que además tiene entre otras finalidades, servir como referente inicial para organizar la ejecución del presupuesto y planear la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido en el plan”.
En otras palabras, el Plan Anual de Adquisiciones –PAA– constituye una herramienta de planeación estratégica prevista en el marco del Sistema de Compras y Contratación Pública, que permite a las entidades del Estado identificar, programar y comunicar las necesidades de bienes, obras y servicios que se prevé adquirir durante la respectiva vigencia fiscal. Su elaboración y actualización obedecen a mandatos de orden legal y reglamentario, orientados a garantizar los principios de planeación, transparencia y eficiencia que rigen la función administrativa.
GUÍA PARA ELABORAR EL PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Preparación del equipo encargado – Funcionario responsable
En complemento con el marco normativo expuesto, la Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones, publicada por la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente–, desarrolla los pasos para su estructuración y actualización. En ella se establece que la primera etapa corresponde a la preparación del equipo encargado, lo cual implica designar un funcionario responsable del PAA, un grupo de apoyo y un cronograma de trabajo. En ese orden, el funcionario designado tiene, entre otras funciones, la de obtener la información, diligenciar, solicitar aprobación, publicar, revisar y actualizar el documento, sin que ello signifique que sea quien lo adopta o aprueba formalmente. En efecto, conforme a la misma guía, la adopción del PAA corresponde al órgano o autoridad competente de la entidad, lo que exige verificar en cada caso la estructura orgánica y las competencias internas respectivas.
De acuerdo con lo anterior, la elaboración y adopción del Plan Anual de Adquisiciones involucra diferentes niveles de responsabilidad dentro de cada entidad estatal. La recolección y consolidación de la información, así como su actualización, es competencia del funcionario designado como encargado del PAA y del equipo de apoyo, mientras que la aprobación o adopción del documento corresponde al órgano o servidor público que ejerce la representación legal o la dirección administrativa, según las competencias previstas en la normatividad interna de cada entidad.
Así, la correcta identificación del funcionario competente para adoptar el PAA exige revisar los actos de creación, los manuales de funciones o las normas orgánicas aplicables, dado que ni la Ley Orgánica de Planeación ni el Decreto 1082 de 2015 determinan de manera expresa cuál es la autoridad adoptante dentro de cada entidad. Esta verificación resulta esencial, pues de la competencia deriva la validez del acto administrativo mediante el cual se expide el Plan.
DELEGACIÓN – Fundamento normativo – Requisitos legales
[…] en desarrollo del artículo 211 superior, el artículo 12 del Estatuto General de Contratación contiene una regla especial según la cual “Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes”. Así las cosas, atenuando el rigor de la centralización, esta técnica organizacional implica una actuación administrativa mediante la cual el titular de una función –delegante–, previa autorización expresa por parte del órgano que asignó originariamente la competencia, inviste voluntaria y formalmente de autoridad a quien ejerce un cargo subordinado –delegatario–, para que asuma una o varias de las atribuciones del primero.
Como se observa, la facultad se limitó a la celebración de contratos, dejando dudas sobre la posibilidad de delegar la firma del acto de adjudicación; motivo por el cual, el artículo 37 del Decreto-Ley 2150 de 1995 amplió las materias delegables al disponer que “Los jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para la realización de licitaciones o para la celebración de contratos, sin consideración a la naturaleza o cuantía de los mismos, en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes”.
Posteriormente, el artículo 9 de la Ley 489 de 1998 permite la delegación en funcionarios públicos del nivel directivo y asesor vinculados al órgano correspondiente. En todo caso, esta última ley exige un acto administrativo donde se determine la autoridad delegataria y las funciones específicas que se transfiere el delegante, sin perjuicio de que este último se informe sobre el desarrollo de la delegación e imparta orientaciones generales para el ejercicio de las funciones delegadas –art. 10–. Además, se supedita a que no se confiera para expedir reglamentos –salvo excepciones legales–, subdelegar o transferir funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal son indelegables –art. 11–. Finalmente, los actos del delegatario tienen los requisitos y recursos que los del delegante, reiterando el régimen de responsabilidad y recuperación de la competencia previsto en el artículo 211 constitucional –art. 12–.
DESCONCENTRACIÓN – Fundamento normativo – Concepto
Al igual que la delegación, el artículo 209 de la Constitución Política de 1991 autoriza la desconcentración como técnica organizacional que atempera el rigor de la centralización. Prevista en inciso primero del artículo 12 de la Ley 80 de 1993, permite que los representantes legales de las entidades estatales desconcentren el trámite de los procesos de selección en los funcionarios que, dentro de la entidad, ostenten cargos directivos o ejecutivos.
Para estos efectos, la doctrina la define como “[…] el proceso a través del cual las funciones de una entidad u organismo son distribuidas en diferentes áreas; funcionales o unidades territoriales, las cuales cuentan generalmente con una estructura administrativa, y cuyo fin último es, al igual que la descentralización y la delegación, garantizar los fines esenciales del Estado”. En otras palabras, se trata de una atribución que tiene el superior jerárquico para repartir algunas competencias entre los subalternos, sin que esto les otorgue autonomía en el cumplimiento de sus funciones; razón por la cual, implica una adecuada distribución del trabajo en la que el titular de las funciones conserva la dirección y el control de las tareas asignadas.
[…]
Con una orientación similar, el parágrafo del artículo 12 del Estatuto General –adicionado por el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007– dispone que “[…] se entiende por desconcentración la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su ejercicio […]”. Incluso este artículo introduce un cambio relevante en la materia, pues –a diferencia del inciso final del artículo 8 de la Ley 489 de 1998– agrega que contra los actos no procede el recurso de reposición, expresión declarada exequible mediante la Sentencia de la Corte Constitucional C-259 de 2008 con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño.
IMPUTACIÓN DE FUNCIONES – Alcance
[…] resulta del caso precisar que los dos fenómenos descritos previamente, esto es, la delegación y la desconcentración de funciones, no deben confundirse con la simple imputación de funciones que hace un funcionario público en relación con otro funcionario o con un empleado frente al que ostenta jerarquía, pero sin dejar de ser el titular de la función como tal. Este fenómeno se presenta, por ejemplo, cuando el director de una entidad estatal le encarga a uno de los subdirectores -subalternos- la ejecución material de una o varias labores necesarias para el ejercicio de sus funciones, como puede ser la elaboración del proyecto de presupuesto de la entidad o el diseño del sistema de gestión interna de la entidad, eventos en los cuales, por una parte, la labor es desempeñada materialmente por otra persona, pero por disposición de su superior jerárquico; y, por la otra, el mencionado director mantiene el ejercicio de la función legalmente asignada, esto es, presenta el presupuesto y adopta el plan de gestión interna.
Este fenómeno se justifica en la dificultad que podría representar que cada directriz del superior jerárquico deba venir acompañada por un acto de delegación o desconcentración, situación impediría el normal funcionamiento de las entidades públicas.
COMPETENCIA APROBACIÓN PAA – Alcance
Ahora bien, para determinar cuál es el funcionario competente para aprobar el Plan Anual de Adquisiciones, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el presente documento, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente considera necesario aclarar que dicha actividad puede ser ejercida directamente por el ordenador del gasto, por ser este al que legalmente le fue asignada la competencia o por medio de otro funcionario de la entidad contratante, bien porque se le delegó o desconcentró formalmente el ejercicio de la función de aprobar el PAA o porque la misma se le imputó funcionalmente. En relación con la primera hipótesis –delegación o desconcentración–, se deben tener en cuenta los parámetros del artículo 12 de la Ley 80 de 1993, así como las prohibiciones consagradas en el artículo 11 de la Ley 489 de 1998. Frente a la imputación funcional, se deben aclarar dos cuestiones: de un lado, que lo que se encarga es la ejecución material de la función, lo que puede incluir la elaboración o incluso la aprobación del documento y, del otro, que seguiría siendo el ordenador del gasto quien conserva originalmente dicha función.
Sobre todo porque la función puede ser ejercida directamente por el funcionario o la dependencia a la que la ley o el acto administrativo de creación o, eventualmente, el manual interno de funciones de la entidad, le hubiere asignado el ejercicio de la competencia; pero también por parte de otro funcionario o dependencia de la misma entidad, bien porque medie un acto de delegación o desconcentración o porque se efectúe la imputación de funciones, de todos modos, dentro de los lineamientos referidos en el párrafo que antecede.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 09/09/2025 |
| Fecha de Salida | 20/10/2025 |
| Actor | Natalia Ramírez Andrade |
| No. radicado interno | C-1292 de 2025 |
| Radicado de Entrada | 1_2025_09_09_009836 |
| Radicado de Salida | 2_2025_10_20_011090 |
| Radicado Interno | C-1292 |
| Descriptor | PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES, GUÍA PARA ELABORAR EL PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES, DELEGACIÓN, DESCONCENTRACIÓN, IMPUTACIÓN DE FUNCIONES, COMPETENCIA APROBACIÓN PAA |
| Restrictor | Naturaleza jurídica, Preparación del equipo encargado, Funcionario responsable, Requisitos legales, Fundamento normativo, Alcance |