CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Noción – Diferencias
La tipología del contrato interadministrativo fue creada en la Ley 80 de 1993, y el Decreto 1082 de 2015 la califica como aquella contratación entre Entidades Estatales. De acuerdo con lo anterior, el contrato o el convenio interadministrativo es el acuerdo donde concurre la voluntad de dos o más personas jurídicas de derecho público con la finalidad de cumplir, en el marco de sus objetivos misionales y sus competencias, con los fines del Estado. Es decir, los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, al ser necesario que los extremos de la relación contractual sean Entidades Estatales.
Si bien los contratos interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de negocios jurídicos con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – Naturaleza – Inaplicabilidad – Ley 80 de 1993
Bajo esta postura del Consejo de Estado, se determina que el convenio interadministrativo es el negocio jurídico en el cual convergen dos entidades públicas, cuyo objeto se relaciona con la coordinación o cooperación para el cumplimiento de los fines comunes de las partes. Por otro lado, el contrato interadministrativo es un negocio jurídico, cuyo objeto está relacionado con la prestación de bienes y servicios, en el que una de las partes actúa como contratante y otra como contratista.
Ahora bien, esta distinción conceptual entre contratos y convenios interadministrativos resulta relevante para precisar ámbito de aplicación de las instituciones del EGCAP. Al respecto, el Consejo ha destacado la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, los cuales se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones, que son el resultado de la autonomía de la voluntad de las entidades que actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, por lo que no es procedente la aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales.
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO – Convenios interadministrativos – Modalidad de selección – Contratación directa
Teniendo precisado el alcance del contrato interadministrativo y la distinción entre este y el convenio interadministrativo, es pertinente señalar que las entidades territoriales a las que se refiere el artículo 286 de la Constitución Política de 1991, pueden celebrar contratos interadministrativos con las Empresas Industriales y Comerciales del Estado –EICE–, en tanto se trata de acuerdos entre entidades estatales, según el listado contenido en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 […]
Ahora bien, en relación con la modalidad de selección, la Ley 1150 de 2007 establece que las entidades estatales pueden suscribir contratos interadministrativos de manera directa, siempre que las obligaciones derivadas de los mismos tengan relación con el objeto de la entidad ejecutora.
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No obstante, estos efectos jurídicos de prohibición de contratación directa no son extensibles a los convenios interadministrativos, como se ha expresado en los Conceptos C-605 del 27 de junio de 2025, C-1046 del 9 de septiembre de 2025, C-1152 del 23 de septiembre de 2025 y C-1194 del 6 de octubre de 2025.
En ese orden de ideas, y de conformidad con el artículo 2.2.1.2.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015, la modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales (Convenios o contratos interadministrativos) es la contratación directa, por lo que le aplica la exigencia contemplada en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 relativa a la obligatoriedad de justificar dicha contratación en un acto administrativo que contenga, entre otras, la causal de su utilización, el objeto contractual, el presupuesto y el lugar de consulta de los estudios y documentos previos.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Régimen jurídico aplicable
Por otro lado, frente al régimen aplicable a los convenios interadministrativos celebrados con EICE, es necesario retomar la idea expresada atrás según la cual, la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, que se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones y que se erigen como el resultado de la autonomía de la voluntad de las entidades que actúan como colaboradoras o cooperantes, hace que no sea procedente la aplicación automática del Estatuto General de Contratación de la Administración, como se expresó en el Concepto C-1152 del 23 de septiembre de 2025.
En ese sentido, la naturaleza asociativa de los convenios interadministrativos previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 impide que estos se sometan automáticamente al régimen contractual del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, concebido principalmente para la adquisición de bienes, obras y servicios. Su propósito esencial no es el intercambio conmutativo, sino la articulación de esfuerzos entre entidades públicas para el cumplimiento coordinado de fines de interés general. Por ello, las normas del EGCAP y del derecho privado solo resultan aplicables de manera supletoria, en los casos en que el convenio o la normativa especial no contemplen una regulación específica.
De igual modo, conforme a la jurisprudencia constitucional, las disposiciones del Estatuto General de Contratación fueron diseñadas bajo la lógica del contrato estatal como herramienta de aprovisionamiento, no como un mecanismo de cooperación interinstitucional. En consecuencia, aplicar de manera estricta y sin matices dicho régimen a los convenios interadministrativos desnaturalizaría su función de colaboración, pudiendo generar obstáculos o desincentivos para la coordinación armónica entre las entidades públicas.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Subcontratación – Procedencia – Límites
Debido a la escasa regulación normativa, la subcontratación en materia de contratación pública estará supeditada a lo dispuesto en la invitación a ofertar y en el clausulado del convenio, sin perjuicio de las limitaciones establecidas por la ley. De esta manera, su configuración dependerá de las condiciones definidas en el acuerdo de voluntades, de tal forma que, si esta no se permite para determinadas actividades, está sujeta a la autorización previa de la entidad o al cumplimiento de algún otro requisito, el cooperante no podrá subcontratar sin su autorización o sin el cumplimiento de la condición establecida en el negocio jurídico. Por su parte, si en el convenio no se estipula esta figura, se entiende que en principio está permitida y, por tanto, el cooperante podrá subcontratar parcialmente con fundamento en la libertad de empresa, sin perjuicio de las limitaciones establecidas por ley.
En este aspecto, puede estipularse que una de las entidades cooperantes actué como la ejecutora de las principales obligaciones del convenio y la otra pueda encargarse de la administración y ejecución del convenio, por ejemplo. De esta forma, los elementos esenciales que se deben acordar en el marco del convenio interadministrativo son, entre otros, los siguientes: i) los aportes en dinero o en especie de las entidades cooperantes; ii) el valor del convenio; iii) la entidad o entidades ejecutoras del convenio; iii) los costos directos y costos administrativos propios del convenio, así como otras formas que se requieren para la ejecución del convenio; iv) la necesidad de subcontratar ciertas actividades que permitan el cumplimiento del objeto del convenio, entre otros aspectos relevantes que las partes consideren pertinente definir.
CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Ley 2195 de 2022 – Artículo 56 – Extensión aplicación Documentos Tipo
Finalmente, es preciso indicar que la celebración de estos convenios interadministrativos también se encuentra supeditada a lo dispuesto por el artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, que establece un mandato dirigido a las Entidades Estatales sometidas al EGCAP, para que, en la adquisición de bienes, obras o servicios, apliquen los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia, cuando celebren contratos o convenios interadministrativos o de cualquier otra índole con otra Entidad Estatal, o con patrimonios autónomos o con personas naturales o jurídicas, cuyo régimen de contratación sea especial o de derecho privado. Ello es así en la medida en que, como se explicó, en los términos del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, las asociaciones de municipios son entidades estatales.
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En consecuencia, de acuerdo con la interpretación del artículo 56 de la Ley 2195 de 2022, las entidades estatales que tienen como régimen contractual el EGCAP no puedan eludir su aplicación, ni la de los Documentos Tipo que resulten obligatorios, celebrando convenios o contratos con entidades exceptuadas o particulares sometidos al derecho privado, haciendo prevalecer el régimen de las entidades no sometidas, con el fin inaplicar los Documentos Tipo y el EGCAP.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 16/09/2025 |
| Fecha de Salida | 23/10/2025 |
| Actor | Carlos Rey Morales |
| No. radicado interno | C-1326 de 2025 |
| Radicado de Entrada | 1_2025_09_16_010146 |
| Radicado de Salida | 2_2025_10_23_011258 |
| Radicado Interno | C-1326 |
| Descriptor | CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CONVENIO INTERADMINISTRATIVO |
| Restrictor | Diferencias, Naturaleza, Inaplicabilidad, Modalidad de selección, Contratación directa, Régimen jurídico aplicable, Subcontratación, Procedencia, Límites, Ley 2195 de 2022, Artículo 56, Extensión aplicación, Documentos tipo |