PLANEACIÓN – Estudios previos
La planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el Proceso Contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la Entidad Estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, etc. Lo anterior con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales.
ESTUDIOS PREVIOS – Análisis del sector – Planeación en los procesos de contratación pública
El artículo 25 de la Ley 80 de 1995 y el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015 disponen el contenido mínimo de los estudios y documentos previos que debe realizar la entidad en la etapa de planeación. Estos buscan que determine su necesidad, las modalidades existentes y la justificación de la elección que realice para el proceso, las calidades y especificaciones, los costos, la disponibilidad de recursos, la disponibilidad en el mercado, los procedimientos y requisitos por satisfacer, entre otros. Por otra parte, de acuerdo con los numerales 2 y 4 del artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, uno de los aspectos principales que deben abarcar los estudios previos es la determinación del objeto a contratar con sus especificaciones y el valor estimado del contrato con su respectiva justificación. Para lo anterior será relevante la información recolectada en el marco del estudio del mercado y el análisis del sector económico.
CONTRATO DE OBRA – Obra pública – Definición – Artículo 32 de la Ley 80 de 1993
Por otra parte, la obra pública es una tipología de los contratos estatales, entendidos como los actos jurídicos generadores de obligaciones que son celebrados por alguna de las entidades estatales enlistadas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Lo anterior resulta relevante, en la medida en que este tipo contractual se diferencia de la definición y regulación prevista en el derecho privado para el contrato de confección de obra material.
En sentido amplio, dado que la “obra” es un bien que crea la actividad humana, el hecho de que sea “pública” significa que es todo trabajo material en cuya creación o realización interviene el Estado. No obstante, el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 opta por un sentido restringido, al disponer que “Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”, de manera que este tipo de contrato no aplica a los trabajos materiales realizados sobre bienes muebles.
CONTRATO DE OBRA – Modificaciones – Obras adicionales – Mayores cantidades de obra
Como parte del deber de planeación, previo al inicio de un proceso de selección para la contratación de una obra pública, la entidad estatal debe contar con “los estudios y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social, económico y ambiental”, en los términos del numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011. De hecho, el numeral 3 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 prescribe que las entidades y los servidores públicos responderán cuando hubieren iniciado procedimientos de selección sin haber elaborado los diseños correspondientes.
MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Aspectos generales – Límites
El Consejo de Estado ha precisado que la regla general de los contratos estatales es la no modificación del contrato, y la vía excepcional su modificación, sometida a límites y requisitos de orden temporal, formal, material y axiológico para que sea procedente. Estos han sido establecidos principalmente por esa Corporación y se explican en detalle en el presente concepto. Estos límites deben ser respetados por la entidad contratante para preservar principios de origen legal, como el de planeación, selección objetiva, libre concurrencia, transparencia, igualdad, entre otros.
MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Carácter Excepcional
Según el marco jurídico y los parámetros fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, los cuales comparte esta Agencia, es viable jurídicamente modificar los contratos estatales, pero esta medida tienen carácter excepcional y solo procede cuando: se pretenda garantizar el interés público, la entidad haya verificado y cualquiera pueda constatar que la causa de la modificación es real y cierta, y la modificación cumpla con las limitaciones y condiciones que establezca la ley. En otras palabras, la modificación contractual encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino además debe cumplir con los principios y fines de la contratación estatal, así como con las condiciones y restricciones legales. En esta medida, las modificaciones se refieren a alteraciones, variaciones, cambios o correcciones en las condiciones y cláusulas del contrato. Estas deben ser suscritas por las partes, sujetándose a lo previsto en la ley, esto es, que se encuentren debidamente justificadas, que no sean el resultado de una indebida planeación y que consten por escrito, de tal manera que de las mismas se predique su existencia, validez y eficacia.
ADICIÓN – Concepto – Distintos supuestos – Prohibición – Adición en más del 50%
La ejecución de los contratos estatales está sujeta a los cambios propios del paso del tiempo. Así, durante la etapa de planeación, las entidades públicas estiman y determinan las prestaciones que demanda la satisfacción del interés colectivo. No obstante, durante la ejecución del contrato, las partes pueden identificar alguna de las siguientes situaciones: i) la necesidad de mayores cantidades de bienes o actividades inicialmente previstos, a lo que se le conoce como “mayores cantidades de obra”, “obras adicionales” o adición de “ítems contractuales”; y ii) la necesidad de ampliar las prestaciones contractuales, mediante la ejecución de nuevos ítems o actividades, no incluidos en el contrato inicial, para lo que en la práctica las entidades ejecutan “obras extra” o “amplían el alcance” del contrato mediante la celebración de un “contrato adicional”. No obstante, estos términos –algunos de ellos usualmente empleados en contratos de obra– son nociones doctrinarias que se utilizan en la práctica por las entidades estatales, que actualmente no tienen un fundamento particular en el ordenamiento jurídico, el cual no le asigna efectos específicos a cada uno de ellos.
Lo importante es que, frente a cualquier incremento del valor inicial del contrato, por cualquiera de los dos supuestos señalados previamente, e independiente del nombre que se le dé al acuerdo -otrosí, adición, modificación o cualquier denominación- aplica el límite previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993: “Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales”. De manera que, aunque es posible celebrar todos los tipos de acuerdos indicados, siempre debe observarse esta última disposición que aplica a los contratos estatales, cuyos destinatarios son entidades sujetas al EGCAP.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 24/11/2025 |
| Fecha de Salida | 30/12/2025 |
| Actor | Royer Alexander Olaya Torres |
| No. radicado interno | C-1733 de 2026 |
| Radicado de Entrada | 1_2025_11_24_013209 |
| Radicado de Salida | 2_2025_12_30_013637 |
| Radicado Interno | C-1733 de 2025 |
| Descriptor | PLANEACIÓN, ESTUDIOS PREVIOS, CONTRATO DE OBRA, MODIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES, ADICIÓN |
| Restrictor | Estudios previos, Análisis del sector, PLANEACIÓN EN LOS PROCESOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, Obra Pública, Definición, Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, Precio Global, Modificaciones, Obras adicionales, Mayores cantidades de obra, Aspectos generales, Límites, Carácter excepcional, Concepto, Distintos supuestos, Prohibición, Adición en más del 50% |