CONTRATO ESTATAL – Ejercicio – Funciones de control y vigilancia
A través de la actividad contractual, el Estado adquiere bienes, obras y servicios para cumplir los fines que le impone el ordenamiento jurídico, garantizando así la continuidad y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. Para la garantía de los fines de interés general, involucrados en la contratación de las entidades estatales, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– dispone que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado. Lo anterior busca que las finalidades perseguidas con la celebración de los contratos estatales se logren de manera satisfactoria.
El seguimiento de la ejecución del contrato para la dirección, control y vigilancia de su correcto cumplimiento es un deber legal que permite a las entidades estatales tomar medidas orientadas a la satisfacción de los fines de la contratación. Por esto, el EGCAP alude a la obligación mencionada, que guarda relación con el principio de responsabilidad que rige la celebración y ejecución de los contratos estatales. Así, por ejemplo, los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios objeto de este, y las condiciones de calidad ofrecidas, entre otras. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.
CONTRATO ESTATAL – Supervisión – Interventoría – características
De esta forma, la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. El legislador además definió las nociones de supervisión e interventoría, como mecanismos que pueden usar las Entidades Estatales para vigilar el contrato, en estos términos:
Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.
Por otro lado, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–; ii) es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados; iii) por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993-, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–; iv) le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico; v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 4–, y finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 83, inciso 4–.
CONTROL Y VIGILANCIA – Ejercicio de supervisión e interventoría – fase poscontractual – amparo de estabilidad y calidad de la obra
[…] se precisa que la entidad tiene la potestad de designar el supervisor o los supervisores en los diferentes contratos, y que de acuerdo con la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos del Estado” recomienda que esta se haga a través de un funcionario, que tenga asignadas funciones relacionadas con el objeto contractual. En dicha Guía se señala que la designación debe estar antecedida por un análisis de la carga operativa del funcionario al que se le asigna la supervisión, para evitar que el supervisor no pueda desempeñar la tarea de manera adecuada. Además, al supervisor designado debe informársele de la labor encomendada y las obligaciones del contrato para desempeñar su función de manera idónea.
Ahora bien, los supervisores ejercen el control y seguimiento del contrato estatal en sus diferentes etapas luego de su celebración, desde la ejecución e incluso en la liquidación del contrato, sin perjuicio que por parte del contratante se designe posteriormente otro supervisor por razones de índole administrativo y/o novedades en el funcionamiento de la entidad, en el evento de presentarse circunstancias que obliguen a declarar sinestros de los amparos contenidos en la garantía única de cumplimiento, como el de calidad de los bienes o estabilidad de la obra, sin que por ello se exima de la responsabilidad que durante el ejercicio de la supervisión se haya efectuado por parte del supervisor o supervisores designados en las etapas iniciales del contrato. En el supuesto planteado en la consulta, esto es, que ya se efectuó la liquidación del contrato y sigan vigentes el amparo de calidad y estabilidad de la obra, éste último con una vigencia de cinco (5) años contados a partir de la fecha en la cual la Entidad Estatal recibe a satisfacción la obra, se reitera el deber de la Administración regulado en el artículo 4°, numeral 4° de la Ley 80 de 1993, que dispone: “[…] Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales: […] 4o. Adelantarán revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promoverán las acciones de responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan” (énfasis fuera de texto).
CONTROL Y VIGILANCIA – Ejercicio de supervisión e interventoría – deber de vigilancia a la interventoría.
[…] se precisa que, el contrato de interventoría es vigilado y supervisado por la entidad estatal, de conformidad con el inciso 4° del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, lo que implica que la entidad deberá hacer un seguimiento técnico, jurídico, administrativo, financiero y contable del contrato de interventoría, con el fin de determinar si ha incumplido con sus deberes estipulados en el objeto contractual. Esto, sin dejar de lado, el deber de dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, de conformidad con el artículo 14, numeral 1° de la Ley 80. Así las cosas, la entidad estatal a pesar de que cuente con un interventor que está sujeto a su vez a una supervisión, tiene el deber y la responsabilidad de ejercer el control y seguimiento del contrato estatal de interventoría. En esta línea, el Consejo de Estado ha expresado que el informe del interventor no puede entenderse como el único o exclusivo insumo para declarar la responsabilidad del contratista, puesto que la ley no establece una tarifa probatoria sobre el particular, y porque aun existiendo, la entidad debe verificar su certeza y analizarlo con las demás pruebas allegadas al procedimiento administrativo sancionatorio.
En todo caso, la responsabilidad –fiscal, disciplinaria, civil, penal- del supervisor está supeditado a las diferentes actuaciones que hayan adelantado, y que se determinará por los órganos de control y/o judiciales competentes, sin dejar de lado la responsabilidad civil, fiscal, penal y disciplinariamente, del interventor, tanto por el cumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato de interventoría, como por los hechos u omisiones que le sean imputables y causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 53 de la Ley 80 de 1993 modificado por el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011.
Detalles del documento | |
| Fecha | 28/03/2025 |
| Actor | Styven Alejandro Villa Tobar |
| No. radicado interno | C-219 de 2025 |
| Año | 2025 |
| Mes | Marzo |
| Radicado de Entrada | P20250220001690 |
| Radicado de Salida | RS20250325002872 |
| Radicado Interno | C-219 del 2025 |
| Descriptor | CONTRATO ESTATAL, CONTROL Y VIGILANCIA |
| Restrictor | Ejercicio, Funciones de control y vigilancia, Supervisión, Interventoría, Característica, Fases del proceso contractual, Amparo de estabilidad de la obra, Deber de vigilancia y control |