CONTRATO ESTATAL – Ejercicio – Funciones de control y vigilancia
A través de la actividad contractual, el Estado adquiere bienes, obras y servicios para cumplir los fines que le impone el ordenamiento jurídico, garantizando así la continuidad y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. Para la garantía de los fines de interés general, involucrados en la contratación de las entidades estatales, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– dispone que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado. Lo anterior busca que las finalidades perseguidas con la celebración de los contratos estatales se logren de manera satisfactoria.
El seguimiento de la ejecución del contrato para la dirección, control y vigilancia de su correcto cumplimiento es un deber legal que permite a las entidades estatales tomar medidas orientadas a la satisfacción de los fines de la contratación. Por esto, el EGCAP alude a la obligación mencionada, que guarda relación con el principio de responsabilidad que rige la celebración y ejecución de los contratos estatales. Así, por ejemplo, los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios objeto de este, y las condiciones de calidad ofrecidas, entre otras. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.
CONTRATO ESTATAL – Supervisión – Interventoría – características
De esta forma, la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. El legislador además definió las nociones de supervisión e interventoría, como mecanismos que pueden usar las Entidades Estatales para vigilar el contrato, en estos términos:
Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.
Por otro lado, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–; ii) es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados; iii) por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993-, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–; iv) le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico; v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 4–, y finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 83, inciso 4–.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA – Fundamentos constitucionales
La participación ciudadana en las decisiones del Estado tiene fundamento en la Constitución Política. En efecto, el artículo 2 de la Constitución dispone cuáles son los fines esenciales del Estado, entre ellos, “[…] facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación […]”. Por su parte, el artículo 270 de la Constitución atribuye a la Ley la organización de “[…] las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”. Por tanto, la participación ciudadana es un elemento fundante del pacto social sobre el que se erige el Estado colombiano.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA – Contratación pública
Desde el punto de vista legal, las reglas sobre la participación comunitaria en materia de contratación estatal fueron reguladas por el artículo 66 de la Ley 80 de 1993. La disposición normativa precitada dispuso que todo contrato que celebren las entidades estatales estará sujeto a la vigilancia y control ciudadano, prescribiendo así el ámbito de aplicación de la participación ciudadana en la contratación estatal. De igual manera, dicho precepto determina, entre otros aspectos, el deber de las autoridades de brindar especial apoyo y colaboración a las personas y asociaciones que realicen el control y vigilancia de la gestión pública contractual, así como de suministrar oportunamente la documentación e información que requieran para el cumplimiento de tales tareas. En adición a la Ley 80 de 1993, existen otras normas que regulan la participación de la ciudadanía en el control social de la gestión pública, tales como las leyes 134 de 1994, 393 de 1997, 472 de 1998 y 489 de 1998, entre otras.
CONTROL SOCIAL – Ámbito de aplicación – modalidades de control
Dentro de este análisis, resulta pertinente determinar el marco de aplicación del control social en la actividad contractual, así como las etapas del proceso de contratación en las cuales puede ejercerse la vigilancia y control de la gestión pública por parte de la ciudadanía. Así, es preciso señalar que el control social que ejerza la ciudadanía puede adelantarse en relación con todos los contratos estatales, cualquiera que sea su modalidad de contratación. Lo anterior, toda vez que, de esa manera, se garantiza una verdadera gestión de vigilancia y control de los recursos públicos y se cumplen con los objetivos establecidos en artículo 64 de la Ley 1757 de 2015.
Por tanto, es claro que el control social puede ejercerse respecto de todos los contratos que celebre cualquier órgano del Estado que maneje recursos públicos, con independencia de la modalidad de selección empleada para la celebración del contrato estatal. En lo que atañe a la oportunidad para hacer control social a la contratación pública, se resalta que las normas sobre el control social no establecen un ámbito temporal de aplicación para el ejercicio del mismo. En consecuencia, el control social puede ejercerse desde la etapa de planeación contractual, pasando por su adjudicación y ejecución, e incluso hasta después de finalizada la ejecución del contrato estatal.
Al respecto, el artículo 63 de la Ley 1757 de 2015 establece las modalidades de control social, que pueden desarrollarse mediante las veedurías ciudadanas, las juntas de vigilancia, los Comités de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, las auditorias ciudadanas y las demás instancias de participación ciudadana, de acuerdo a las leyes que las regulan y mediante el ejercicio de los derechos constitucionales enfocados al control de la gestión pública y sus resultados. En tal sentido, se destacan las auditorías ciudadanas, las cuales se constituyen en una modalidad de control social, que pueden definirse así: “Es un acto público de diálogo entre organizaciones sociales, ciudadanos y servidores públicos para evaluar la gestión gubernamental en cumplimiento de las responsabilidades, políticas y planes ejecutados en un periodo (año, semestre, cuatrienio) para garantizar los derechos ciudadanos”.
CONTROL SOCIAL – auditorías ciudadanas – deber de rendición de informes – contratación pública – supervisión – interventoría.
El artículo 72 de la Ley 1757 de 2015 establece un deber del interventor o del supervisor del contrato estatal de rendir dos informes al grupo de auditoría ciudadana, es decir, establece una obligación determinada por la ley, y no puede considerarse como una opción de cumplirla o no. En estos términos, se está ante una sujeción del supervisor o interventor del contrato de presentar informes al grupo de la auditoría ciudadana.
Al respecto, el interventor debe rendir como mínimo dos informes: i) el primer informe debe contar con las especificaciones técnicas del objeto contratado, actividades administrativas a cargo del contratista, las estipulaciones contractuales y los planes operativos; ii) el segundo informe debe tener el avance de las obras con respecto a las condiciones del contrato, dificultades y soluciones en su ejecución, el cumplimiento de la entidad contratante, labores realizadas para el seguimiento y vigilancia para la correcta ejecución de los contratos.
De igual manera, el interventor o supervisor del contrato debe tener a disposición de cualquier ciudadano los informes de interventoría o supervisión, articular su acción con los grupos de auditores ciudadanos, responder a las observaciones hechas por estos grupos, asistir y participar en las actividades con los ciudadanos, y por último, facilitar el acceso permanente de la información a su cargo, siendo su obligación emplear mecanismos que estime pertinentes para ello. Así las cosas, las actividades como los resultados del seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal por parte de los supervisores e interventores deberán presentarse a las diferentes modalidades de control social, en este caso, los grupos de auditorías ciudadanas.
Detalles del documento | |
| Fecha | 07/04/2025 |
| Actor | Juan Carlos Restrepo Salazar |
| No. radicado interno | C-265 de 2025 |
| Año | 2025 |
| Mes | Abril |
| Radicado de Entrada | P20250303002036 |
| Radicado de Salida | RS20250407003297 |
| Radicado Interno | C-265 de 2025 |
| Descriptor | CONTRATO ESTATAL, PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CONTROL SOCIAL |
| Restrictor | Ejercicio, Funciones de control y vigilancia, Supervisión, Interventoría, Características, Fundamentos Constitucionales, Contratación pública, Ámbito de aplicación, Modalidades de Control, auditorias ciudadanas, Deber de Rendición de Informes |