BIENES PÚBLICOS – Tipos – Bienes Fiscales – Bienes de Uso Público
Los bienes de dominio público, de acuerdo con la Sentencia C- 183 de 2003 de la Corte Constitucional, son “el conjunto de bienes que la administración afecta al uso directo de la comunidad o que lo utiliza para servir a la sociedad”. Dentro de esta categoría se encuentran los bienes fiscales y los bienes de uso público. Los bienes fiscales, de acuerdo con el Alto Tribunal Constitucional, están destinados a la prestación de servicios públicos que la Administración utiliza de forma inmediata, como los edificios donde funcionan las oficinas públicas.
A su vez, el Consejo de Estado, define los bienes fiscales como “aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que, por lo general, están destinados al cumplimiento de las funciones públicas o servicios públicos, tales como los terrenos, edificios, fincas, granjas, equipos, enseres, acciones, rentas y bienes del presupuesto, etc., es decir, afectos al desarrollo de su misión y utilizados para sus actividades, o pueden constituir una reserva patrimonial para fines de utilidad común. Su dominio corresponde a la República, pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes, de manera que el Estado los posee y los administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad”. De esta forma, sobre los bienes fiscales, a pesar de estar destinados a la prestación de servicios públicos, las Entidades Estatales tienen la facultad de disponer de ellos mediante un acto jurídico como la compraventa, la donación, el arriendo, entre otros.
BIENES SOMETIDOS A EXTINCIÓN DE DOMINIO – Características
En el marco del ordenamiento jurídico, los bienes sometidos a extinción de dominio constituyen una categoría especial, caracterizada por su vinculación con actividades ilícitas o contrarias al orden legal. En este sentido, se trata de bienes respecto de los cuales el Estado, a través de un proceso judicial, declara la pérdida del derecho de propiedad en favor de la Nación, con el fin de evitar el aprovechamiento de recursos de origen ilegal. Esta materia se encuentra regulada principalmente en la Ley 1708 de 2014, “por medio de la cual se expide el Código de Extinción de Dominio”, normativa que establece el procedimiento, las garantías procesales y el régimen de administración de dichos bienes, consolidando así un marco jurídico orientado a la protección del interés general y al fortalecimiento de la lucha contra la criminalidad.
Para comprender esta categoría hay que señalar que la extinción de dominio es definido en el artículo 15 de la Ley 1708 de 2014: “[…] es una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas o que deterioran gravemente la moral social, consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere esta ley, por sentencia, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para el afectado”.
BIENES SOMETIDOS A EXTINCIÓN DE DOMINIO – Causales
[…] se establece un conjunto amplio de causales bajo las cuales procede la declaratoria de extinción de dominio, orientadas a privar del derecho de propiedad sobre bienes vinculados, directa o indirectamente, con actividades ilícitas. En términos generales, la norma abarca no solo aquellos bienes que son producto o instrumento del delito, sino también aquellos que resultan de su transformación, conversión o mezcla con activos lícitos, así como los incrementos patrimoniales injustificados que permitan inferir un origen ilegal. Igualmente, se incluyen los bienes utilizados o destinados a la comisión de actividades ilícitas, así como los frutos, rentas o beneficios derivados de estos. De manera complementaria, el artículo contempla supuestos en los que, aun tratándose de bienes de origen lícito, procede la extinción cuando han sido utilizados para ocultar activos ilícitos o cuando su valor sea equivalente a bienes ilegales no localizables o protegidos por derechos de terceros de buena fe. Finalmente, se precisa que esta institución también es aplicable a bienes objeto de sucesión por causa de muerte, siempre que se configure alguna de las causales previstas, lo que refleja el alcance integral de la acción de extinción de dominio como mecanismo de lucha contra el enriquecimiento ilícito y la criminalidad.
BIENES SOMETIDOS A EXTINCIÓN DE DOMINIO – Artículo 90 – Administración
Ahora bien, el artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 regula la administración de los bienes que han sido sometidos a extinción de dominio, es decir, aquellos respecto de los cuales, previo desarrollo de un proceso judicial, se ha declarado la pérdida del derecho de propiedad en favor del Estado por su vínculo con actividades ilícitas. En este contexto, la norma establece que dichos bienes pasan a integrar el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO), el cual es una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE). Esta entidad tiene la responsabilidad de gestionar, administrar, disponer y dar destinación a estos activos conforme a las políticas definidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes, orientándolos al fortalecimiento del sector justicia, la inversión social, la política de drogas, el desarrollo rural y la atención a las víctimas, entre otros fines de interés general. Asimismo, la disposición prevé que el Presidente de la República debe expedir un reglamento que desarrolle las reglas para la adecuada administración de estos bienes, garantizando su uso eficiente y transparente, lo cual refuerza el carácter institucional y finalista de la extinción de dominio como herramienta de política pública contra la criminalidad.
BIENES SOMETIDOS A EXTINCIÓN DE DOMINIO – Características – Condiciones
En el marco de esta obligación, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2136 de 2015, por el que se reglamenta el artículo 90 de la Ley 1708. Dicho cuerpo reglamentario adiciona el Decreto 1068 de 2015, “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”. Para comprender el artículo 2.5.5.1.2 del precitado Decreto establece un conjunto de definiciones para la interpretación y aplicación del régimen de administración de los bienes vinculados al FRISCO, señalando que, en ausencia de definición expresa, los términos deben entenderse conforme a su sentido natural y ordinario. En este marco, se precisan conceptos como los activos sociales, entendidos como los bienes pertenecientes a personas jurídicas que se encuentran bajo la administración del Fondo; y el Administrador del FRISCO, que corresponde a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE), encargada de su gestión. Asimismo, se define qué se entiende por bienes del FRISCO, incluyendo tanto aquellos sobre los cuales existe una sentencia en firme de extinción de dominio como aquellos sometidos a medidas cautelares, los recursos derivados de su explotación o enajenación temprana, y ciertos bienes en comiso administrados previamente al marco legal vigente.
Igualmente, la norma distingue entre bienes improductivos, que no generan ingresos suficientes para su sostenimiento, y bienes productivos, que sí permiten cubrir los costos derivados de su administración. También introduce el concepto de metodología de administración, referido a los procedimientos internos adoptados por la SAE para gestionar estos bienes, y el de venta masiva, como un mecanismo de enajenación conjunta de múltiples activos. Finalmente, el parágrafo regula el pago de obligaciones de sociedades y establecimientos de comercio administrados, indicando que, en principio, deberán cubrirse con los recursos que estos generen; sin embargo, el FRISCO podrá asumir dichos gastos de manera subsidiaria cuando sea necesario, siempre que estos queden debidamente registrados y sean posteriormente reconocidos a favor del Fondo conforme a las disposiciones administrativas correspondientes.
[…]
Ahora bien, con el propósito de garantizar una adecuada gestión de los bienes sometidos a extinción de dominio y de aquellos afectados con medidas cautelares dentro de dicho proceso —denominados en el decreto como bienes del FRISCO—, el artículo 92 establece diversos mecanismos de administración. En particular, dispone que estos bienes pueden ser gestionados mediante: i) la enajenación, ii) la contratación, iii) la destinación provisional, iv) el depósito provisional, v) la destrucción o chatarrización, y vi) la donación entre entidades públicas.
NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Nulidad Absoluta – Nulidad Relativa
En lo que respecta a la normativa del Sistema de Compra Pública, existen dos tipos de nulidades, estas son, la absoluta y la relativa. En ese sentido, la Ley 80 de 1993 señala como causales de nulidad absoluta del contrato estatal, las siguientes: i) que el contrato se celebre con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley, ii) se celebre contra expresa prohibición constitucional o legal, iii) se celebre con abuso o desviación de poder, iv) se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten, v) se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos para el tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad.
En lo referente a la nulidad relativa, tanto la Ley 80 de 1993 como el Código Civil le atribuyen un carácter residual, pues una vez establecido el listado de causales de nulidad absoluta, señalan que la nulidad relativa corresponde a los demás vicios que se presenten en los contratos. De igual manera, el artículo 46 de la Ley 80 de 1993 señala que estos vicios podrán sanearse por ratificación expresa de los interesados o por el transcurso de dos años, contados a partir de la ocurrencia del hecho que genera el vicio.
NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Bienes sometidos a extinción de dominio – Destinación provisional – Prohibición
Teniendo en cuenta las precisiones anteriores, y atendiendo uno de los problemas jurídicos, objeto de consulta, el artículo 2.5.5.2.5 del Decreto 1068 de 2015, adicionado por el Decreto 2136 de 2015, concluye que existe una prohibición expresa para quienes administran bienes del FRISCO bajo las modalidades de destinación provisional o depósito provisional, consistente en no poder entregar los bienes ni ceder su calidad de administrador sin autorización previa y escrita de la SAE como administrador del FRISCO. Esta limitación normativa tiene carácter imperativo y responde a la necesidad de preservar el control estatal sobre bienes sometidos a procesos de extinción de dominio. Por tanto, cualquier negocio jurídico celebrado en contra de dicha prohibición —como contratos de comodato o instituciones análogas sin la autorización exigida— contraría una norma de derecho público.
En tal sentido, la infracción de esta prohibición legal puede viciar de nulidad absoluta el contrato celebrado si es una entidad sometida al EGCAP, de conformidad con el numeral 2 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, que establece como causal de nulidad los contratos estatales celebrados contra expresa prohibición constitucional o legal. En efecto, también resulta aplicable el artículo 1519 del Código Civil, según el cual hay objeto ilícito en todo lo que contraviene el derecho público de la Nación. De igual modo, el artículo 1741 del Código Civil, hay nulidad absoluta, entre otras, las actuaciones afectadas por objeto ilícito, así como aquellas en las que se omite un requisito o formalidad que la ley exige en atención al contrato.
NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Efectos de la nulidad
En torno a los efectos de la nulidad de los contratos estatales, es pertinente acudir al artículo 48 de la Ley 80 de 1993, el cual establece que la declaratoria de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impide el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria. En efecto, existe una regla especial que consiste en un reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto y causa ilícita, cuando se prueba que la entidad se benefició y solamente hasta el monto del beneficio que este hubiese obtenido. Para una mayor precisión, se detalla que el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 se comprende que la entidad se benefició en cuanto a las prestaciones cumplidas le hubiesen servido para satisfacer un interés público. Dicho precepto normativo debe interpretarse de forma armónica con el artículo 1746 del Código Civil, la cual establece: “Artículo 1746. La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita. En las restituciones mutuas que hayan de hacerse los contratantes en virtud de este pronunciamiento, será cada cual responsable de la pérdida de las especies o de su deterioro, de los intereses i frutos, i del abono de las mejoras necesarias, útiles o voluptuarias, tomándose en consideración los casos fortuitos, i la posesión de buena fe o mala fe de las partes; todo ello según las reglas generales i sin perjuicio de lo dispuesto en el siguiente artículo”.
NULIDAD DEL CONTRATO – Efectos – Restituciones autónomas – Condiciones
Ahora bien, el reconocimiento económico que pueda derivarse, conforme a las condiciones establecidas en la Ley 80 de 1993, no puede confundirse con una autorización para continuar la ejecución del contrato o la administración de recursos públicos. El hecho de que se reconozca lo efectivamente ejecutado no significa, per se, que el contratista conserve facultades para seguir actuando como si el contrato se encontrara vigente, pues ello desconocería los efectos propios de la nulidad declarada por parte del juez contencioso administrativo.
En este punto, resulta pertinente tener en cuenta lo dispuesto el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 sobre las consecuencias de la nulidad absoluta: “En los casos previstos en los numerales 1o., 2o. y 4o. del artículo anterior, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre”.
En otras palabras, una vez declarada judicialmente la nulidad de un contrato estatal y ordenada su terminación, no existe habilitación, ni expresa ni implícita, a que el contratista continúe gestionando la administración de recursos públicos derivados de dicho contrato mientras se adelanta la liquidación. La nulidad implica la pérdida de validez jurídica del contrato, de tal forma que cesa la habilitación que permitía al contratista ejecutar el objeto contractual o manejar fondos públicos asociados a este. Desde ese momento, cualquier actuación posterior carece de sustento normativo, pues la nulidad priva al contrato no posibilita contraer los derechos y obligaciones.
Detalles del documento | |
| Fecha | 27/05/2026 |
| Actor | Jhon Sebastián Rojas Sánchez |
| No. radicado interno | C-609 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Mayo |
| Radicado de Entrada | 1_2026_04_14_005058 |
| Radicado de Salida | 2_2026_05_27_005567 |
| Radicado Interno | C-609 |
| Descriptor | BIENES PÚBLICOS, BIENES SOMETIDOS A EXTINCIÓN DE DOMINIO, NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL, NULIDAD DEL CONTRATO |
| Restrictor | Tipos, Bienes fiscales, Bienes de uso público, Características, Causales, Artículo 90, Administración, Condiciones, Nulidad Absoluta, NULIDAD RELATIVA, Bienes sometidos a extinción de dominio, Destinación provisional, Prohibición, Efectos de la nulidad, Efectos, Restituciones autónomas |