DETERMINACIÓN DEL VALOR DEL CONTRATO – Etapa de planeación – Metodologías – Factores que inciden
Desde la etapa de planeación, en la fase precontractual, las Entidades Estatales deben calcular el presupuesto oficial, mediante la realización del análisis del sector –que incluye el estudio del mercado– y definir la metodología con la cual estructurarán el precio del contrato. Dicho de otro modo, hace parte de los estudios previos la definición del esquema que la Administración usará para estipular el precio. Tal metodología generalmente depende del tipo de contrato, pues hay algunas modalidades más comunes en los de obra pública; otras más utilizadas en los de prestación de servicios y otras más indicadas epara los de concesión, por mencionar algunos ejemplos. No hay, pues, una sola metodología para pactar el precio y, en gran medida, la manera de hacerlo ha obedecido a la costumbre mercantil y a la influencia de disciplinas técnicas, como la ingeniería o la administración de empresas, en la contratación estatal. Dentro de tales esquemas de establecimiento del precio pueden citarse, entre otros: i) los precios unitarios –calculados de acuerdo con las unidades que componen el objeto del contrato–, ii) el precio global –que equivale al monto total, por la realización integral del objeto del contrato, sin discriminar unidades–, y iii) la administración delegada de recursos –en la que se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador–.
VALOR ESTIMADO DEL CONTRATO – Precios unitarios – Precio global
El numeral 4 del artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 399 de 2021, no establece de manera expresa que se deban incluir en los estudios y documentos previos la forma y el soporte de los cálculos en los contratos por precio global. No obstante, las Entidades sí están obligadas a presentar el valor de la contratación y la justificación de este, para lo cual deberá informar los factores relevantes y metodología para la determinación del valor del contrato, obligación predicable respecto de toda la contratación –no sometida a reserva–, de la que no están exentos los contratos con precio global.
La exigencia existe para los contratos a precios unitarios, pues lo usual es discriminar los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto– de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. A diferencia de los precios globales que carecen de esta desagregación, mientras que los costos directos se evidencian en el análisis de precios unitarios –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad–.
PRECIO GLOBAL – Acciones de la entidad contratante – Alcance
No es propio de la naturaleza y distribución de riesgos de los contratos en los cuales el precio se pacta de forma global que la entidad contratante imparta instrucciones sobre la forma en que la entidad contratista debe gastar cada peso, o imponer condiciones sobre la distribución interna de los costos o sobre la gestión administrativa interna de la entidad ejecutora. Aunque la entidad puede realizar requerimientos durante la ejecución, el alcance de esta potestad variará según la metodología o el modelo de negocio pactado y, en todo caso, se limita a exigir al contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado, en los términos dispuestos en el artículo 4 de la Ley 80 de 1993.
En efecto, en un contrato a precio global, la entidad puede adelantar acciones para exigir el cumplimiento técnico del objeto contractual por actividad, solicitar los entregables y productos pactados, hacer requerimientos ante potenciales incumplimientos o activar cláusulas contractuales; sin que esto implique que pueda adelantar acciones para determinar el detalle de cómo la entidad ejecutora debe administrar o gestionar internamente su presupuesto para cumplir con cada actividad, o impartir instrucciones sobre la organización interna de sus recursos, como designar proveedores, personal o equipos, o condicionar el pago a la aprobación de decisiones internas de gasto cuando esto no se deriva de lo acordado por las partes. Cualquier acción que exceda el límite impuesto en el referido artículo puede alterar la autonomía administrativa de la entidad ejecutora y desnaturalizar el contrato interadministrativo como negocio jurídico oneroso y conmutativo.
SUPERVISIÓN – Noción ‒ Ley 1474 de 2011
[…] la supervisión contractual, conforme a lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, corresponde al seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico que ejerce directamente la entidad estatal sobre el cumplimiento del objeto contractual, cuando dicho seguimiento no exige conocimientos especializados.
La citada disposición consagra a cargo de las entidades estatales el deber de ejercer vigilancia permanente sobre la correcta ejecución de los contratos estatales, como instrumento orientado a la protección de la moralidad administrativa, la prevención de actos de corrupción y la garantía de la transparencia en la actividad contractual. En consecuencia, la supervisión no se circunscribe a una verificación meramente formal, sino que comporta una función integral de control, dirigida a constatar que las obligaciones a cargo del contratista se ejecuten en los términos, condiciones y plazos pactados, y con observancia del marco legal y contractual aplicable.
En ese sentido, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 dispone que “Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”; y definió la supervisión como:
“La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieran conocimientos especializados. Para la supervisión, la entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicio que sean requeridos”.
SUPERVISIÓN – Precio global – Alcance y limitaciones
Lo expuesto tiene consecuencias similares con respecto al alcance de la supervisión en los señalados contratos. De acuerdo con el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, la labor de la supervisión debe ir dirigida a verificar el cumplimiento de las condiciones pactadas, por lo que quienes ejercen el rol de supervisores están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, impartir instrucciones al contratista y hacer recomendaciones encaminadas a lograr la correcta ejecución del objeto contratado.
Sin perjuicio de lo anterior, es importante resaltar lo dicho anteriormente sobre la autonomía del contratista en la ejecución y gestión interna en los contratos en los cuales el precio se pacta a precio global. El ejercicio de las labores propias de la vigilancia a la ejecución de contratos no puede devenir en una relación de subordinación o injerencia entre el supervisor y el contratista, en la medida en que ello no solo socavaría la independencia del contratista para ejecutar el contrato, sino que puede exceder el objetivo mismo de la supervisión, el cual, según el referido artículo 83, recae «sobre el cumplimiento del objeto del contrato». De esta forma, las entidades deben considerar si las acciones de supervisión exceden este ámbito o si resultan inadecuadas para dicha verificación considerando, por ejemplo, el modelo de negocio y la modalidad del precio pactada.
Adicionalmente, es importante considerar lo dicho previamente sobre la distribución de riesgos en este tipo de contratos, pues el contratante paga una suma única que cubre todos los costos directos e indirectos, así como las utilidades esperadas por el contratista. Si el contratista asume el riesgo de los costos internos, el alcance de una supervisión dirigida a auditar esos costos internos, que condicione el pago a que el contratista demuestre en qué gastó cada peso con sus proveedores, puede resultar inadecuado y exceder la verificación del cumplimiento del objeto en la forma pactada; más aún si, bajo las condiciones del contrato, el contratista cuenta con la autonomía para negociar los precios con sus proveedores o subcontratistas, o puede incluso no acudir a esta figura sin que ello comprometa la ejecución de lo pactado.
El punto de partida es que el supervisor tiene la facultad para solicitar todos los documentos que permitan verificar el cumplimiento del objeto del contrato en las condiciones acordadas por las partes. En este sentido, no existe una limitación normativa expresa para que la supervisión exija unos u otros documentos, pero esta facultad deberá ser ejercida conforme a lo pactado por las partes, el alcance normativo de dicha labor, así como la modalidad de pago establecida.
SUBCONTRATACIÓN – Concepto – Limitaciones jurídicas
La institución jurídica de la subcontratación no ha tenido un desarrollo regulatorio sustancial en el derecho colombiano. Aunque en materia de contratación estatal hay algunas referencias a esta institución en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, así como en el Decreto 1082 de 2015, y en el Decreto 092 de 2017, el ordenamiento jurídico carece de una disposición legal que brinde una definición de subcontratación. Sin embargo, la jurisprudencia y la doctrina se han encargado de estudiar y analizar la naturaleza de esta figura y han construido los elementos y características propias de la subcontratación.
El doctrinante, Richard Steve Ramírez Grisales ha analizado la subcontratación en la contratación estatal, señalando que: “La subcontratación supone la celebración de un contrato eventual y accesorio, entre un contratista del Estado y un tercero, sin que aquel tenga el deber, por regla general, de agotar un procedimiento previo de selección, por medio del cual el segundo sustituye parcial y materialmente al primero, quien conserva la dirección general del proyecto y es responsable ante la entidad estatal contratante por el cumplimiento íntegro de las obligaciones derivadas del contrato adjudicado”.
CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Definición – Criterio orgánico
[…] los contratos interadministrativos se caracterizan por los sujetos que intervienen y por la modalidad de selección que la ley permite aplicar para su celebración, ya que comporta un grado de excepcionalidad frente a las demás tipologías contractuales, donde los sujetos no están restringidos a una cualificación particular y aplican otras modalidades de selección. El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece la contratación directa como la modalidad de selección aplicable, por regla general, a la celebración de los contratos interadministrativos.
Así las cosas, la ley no limitó la celebración de contratos interadministrativos a la modalidad de selección de contratación directa, pues solo estableció, excepcionalmente, su celebración de manera directa cuando dos o más entidades del Estado, con el fin de materializar funciones administrativas de interés común para ambas partes, celebran un negocio jurídico. No obstante, es posible que se celebren contratos o convenios interadministrativos en el marco de un proceso donde sea posible la participación de los interesados en ofertar, es decir, a través de las otras modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007 diferentes a la de contratación directa, pues, como se indicó, la existencia de un contrato interadministrativo no está determinada por la modalidad de selección, sino por la calidad de las partes que lo suscriben, es decir, debe tratarse de entidades estatales.
SUBCONTRATACIÓN – Procedencia
Debido a la escasa regulación de la materia, la subcontratación en el sistema de compras públicas en Colombia estará supeditada a lo dispuesto en el pliego de condiciones en modalidades de selección – licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos, mínima cuantía y en el contrato principal – en todas las modalidades de selección-. sin perjuicio de las limitaciones establecidas por la ley. De esta manera, su configuración dependerá de las condiciones definidas en el acuerdo de voluntades, de tal forma que, si esta no se permite para determinadas actividades, está sujeta a la autorización previa de la entidad o al cumplimiento de algún otro requisito, el contratista no podrá subcontratar sin su autorización o sin el cumplimiento de la condición establecida en el negocio jurídico. Por su parte, si en el contrato no se estipula esta figura, se entiende que en principio está permitida y, por tanto, el contratista podrá subcontratar parcialmente con fundamento en la libertad de empresa, sin perjuicio de las limitaciones establecidas por el ordenamiento jurídico.
SUBCONTRATACIÓN – Libertad – Autonomía de la voluntad – Restricciones
Así, la subcontratación implica la celebración de un contrato derivado de otro principal cuyo propósito es ejecutar parcialmente este último. Debido a la escasa regulación de la materia, la subcontratación en el sistema de compras públicas estará supeditada a lo dispuesto en el pliego de condiciones en modalidades de selección – licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos, mínima cuantía y en el contrato principal – en todas las modalidades de selección-. Por ejemplo, tratándose de contratación directa como sucede en contratos interadministrativos dependerá del contenido de los documentos del proceso y en el contrato principal. Lo anterior, sin perjuicio de las limitaciones establecidas por la ley.
Al respecto, existe una restricción normativa se encuentra en el literal c) del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en torno a la celebración de contratos interadministrativos – al que se refiere en su consulta. Según el inciso cuarto de este literal “En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal” (Énfasis por fuera de texto).
En todo caso, se recomienda que se establezca la autorización de la entidad estatal contratante en el contrato en el caso que nos atañe – aunque no obligatoria de acuerdo con la ley – para que las actividades contratadas puedan ejecutarse de forma parcial por un tercero, sin que el contratista – entidad estatal se desprenda de las responsabilidades derivadas del contrato. Por consiguiente, en el evento en que en el contrato principal se haya pactado dicha autorización, los subcontratos que se celebren deberán respetar esta estipulación, so pena de un posible incumplimiento del contrato principal.
Detalles del documento | |
| Fecha | 01/06/2026 |
| Actor | Ricaurte Sáenz Manchola |
| No. radicado interno | C-636 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Junio |
| Radicado de Entrada | 1_2026_04_18_005256 |
| Radicado de Salida | 1_2026_04_18_005256 |
| Radicado Interno | C-636 |
| Descriptor | DETERMINACIÓN DEL VALOR DEL CONTRATO, VALOR ESTIMADO DEL CONTRATO, PRECIO GLOBAL, Supervisión, SUBCONTRATACIÓN, CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS |
| Restrictor | Etapa de planeación, Metodologías, Factores que inciden, Precios unitarios, Precio Global, Acciones de la entidad contratante, Alcance, Noción, Ley 1474 de 2011, Alcance y limitaciones, Concepto, Limitaciones jurídicas, Definición, Criterio orgánico, Procedencia, Libertad, Autonomía de la voluntad, Restricciones |