DONACIÓN – Concepto
De lo anterior se colige que la donación está tipificada en el Código Civil, en su artículo 1443, catalogándolo como un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta. Sin embargo, como se observa, el Consejo de Estado critica su acepción, pues –más que un simple “acto”– la donación tiene la naturaleza contractual pues, aunque en la mayoría de los casos imponga obligaciones a una sola de las partes, surge del acuerdo de voluntades.
FACULTAD DE CELEBRAR CONTRATO DE DONACIÓN ENTRE ENTIDADES ESTATALES – Desarrollo Jurisprudencial – No aplica prohibición del Artículo 355 Constitucional
[…] las entidades estatales se encuentran facultadas para celebrar contratos de donación a favor de entidades públicas, en virtud de la remisión que efectúa el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública —particularmente en sus artículos 3, 13 y 32— a las disposiciones del derecho privado (civil y comercial), en aquellos aspectos en que resulten compatibles con régimen del EGCAP. Esta remisión permite acudir, cuando sea procedente, a figuras contractuales propias del derecho privado, como la donación, con fundamento en el principio de autonomía de la voluntad, siempre que se respeten los principios de la función administrativa y de la contratación estatal.
Lo anterior se justifica en que la proscripción de rango constitucional del artículo 355 que prohíbe expresamente las donaciones o auxilios a favor de personas de derecho privado, no extiende sus efectos cuando la calidad de la parte donataria es una entidad de derecho público. En ese sentido, como lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia C-251 de 1996, “la Constitución Política no prohíbe expresamente las donaciones o auxilios a favor de entidades que integran las ramas u órganos del poder público, o por lo menos tal prohibición no puede deducirse de lo dispuesto en el artículo 355”.
Incluso, en el Concepto 2482 del 11 de octubre de 2022, el Consejo de Estado concluyó que las donaciones efectuadas por una entidad estatal a favor de otras entidades que integran las ramas u órganos del poder público no solo son procedentes cuando se trate del cumplimiento de deberes constitucionales expresos, sino también cuando una entidad pública requiera un bien para el desarrollo de sus actividades y otra lo conserve en su patrimonio, pudiendo transferirlo a título gratuito sin afectar el ejercicio de sus funciones ni su objeto social.
CONTRATO ESTATAL – Criterio orgánico – Contrato Interadministrativo
De acuerdo con lo expuesto, y en atención a que los sujetos intervinientes en el negocio jurídico son entidades públicas —es decir, hacen parte de la administración pública, según se señala en el texto de la consulta—, la tipología del contrato a celebrar corresponde a un contrato interadministrativo de donación y el procedimiento dependerá de los resultados que arroje el análisis previo que realice la entidad estatal contratante.
PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN – Selección Abreviada – Enajenación de Bienes a Título Gratuito Entre Entidades Estatales – Contratación Directa – Contratos Interadministrativos
Dicho esto, abordando el objeto de su consulta, en el marco jurídico actual, las entidades estatales tienen la facultad de efectuar donación de bienes de su propiedad mediante dos procedimientos de selección y su elección dependerá de las particularidades del negocio jurídico:
El primero: i) mediante la modalidad de selección abreviada, por configurarse la causal contenida en el artículo 2.2 literal e) cuando se pretenda la enajenación de bienes del Estado, con excepción de aquellos a que se refiere la Ley 226 de 1995. Ahora bien, en consideración a que lo que se pretende es la celebración de un contrato entre entidades públicas, existe en el régimen general de contratación pública (EGCAP) un procedimiento especial para la enajenación a título gratuito entre entidades estatales, reglamentado por el artículo 2.2.1.2.2.4.3. del Decreto 1082 de 2015. En este procedimiento, la restricción para su uso se concreta en el tipo de bienes, por cuanto solo procede para aquellos que sean muebles. De manera que, si el bien identificado como objeto de donación tiene la característica de inmueble, no aplicaría ni la modalidad ni dicho procedimiento e, indefectiblemente, deberá adelantarse mediante otro procedimiento de selección.
El segundo procedimiento es ii) mediante la modalidad de contratación directa, cuando se configure la causal contenida en el artículo 2.4, literal c), de la Ley 1150 de 2007 que, en virtud de la calidad de los sujetos contratantes (entidades estatales), adquiere el carácter de contrato interadministrativo y, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Sin embargo, esto no significa que esta contratación esté exenta del cumplimiento de los principios de transparencia y selección objetiva que rigen la contratación pública. En la contratación directa la entidad también deberá realizar un análisis previo a la suscripción del contrato, en el que se verifique que el contratista cumple con lo requerido para satisfacer la necesidad contractual. En este contexto, en la causal de contratos interadministrativos es necesario que la entidad justifique las razones por las cuales se contratará directamente con la entidad estatal basada en criterios objetivos. De esta manera, la entidad estatal, además de verificar el cumplimiento de los requisitos señalados en el literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, deberá constatar que la entidad con la cual se celebrará el contrato está en capacidad de recibir el bien donado, y demuestre la idoneidad para su uso y/o administración o buena destinación, que le permitan cumplir con los fines estatales a cargo.
ESTUDIOS PREVIOS – Obligatoriedad de la Entidad Estatal
Con todo, para cualquiera de las dos opciones aquí planteadas, los procedimientos deben estar precedidos de estudios previos que permitan estructurar, concretar y viabilizar los aspectos esenciales del futuro contrato, dentro de los cuales se encuentran su objeto y valor estimado, la justificación de la modalidad de selección utilizada, entre otros elementos propios que enmarcan la necesidad y las particularidades del negocio jurídico. Los componentes de los estudios previos que sirven de soporte para elaborar el proyecto de pliego, los pliegos de condiciones y el contrato están previstos en el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, norma que exige que se determine el objeto a contratar con sus especificaciones y se estime el costo que implica la celebración del contrato.
En consecuencia, en los estudios la entidad deberá evaluar, entre otros temas, el costo de los bienes donados, los riesgos y las posibles erogaciones que deba hacer la entidad con ocasión de la donación e incluso, en el caso de bienes inmuebles, determinar las particularidades para la elaboración de la escritura pública ante notario, donde se especifique el bien inmueble objeto de la donación y las condiciones de la misma, y su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente al lugar donde se encuentra ubicado el inmueble. Finalmente, resulta vital consignar el beneficio que se obtendrá con la donación y la justificación de la elección del donatario, el beneficio para la entidad donataria con los bienes donados y su relación con los fines de la entidad, en observancia de lo previsto en el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 20/06/2025 |
| Fecha de Salida | 05/08/2025 |
| Actor | Jaime Andrés Báez Pimiento |
| No. radicado interno | C-825 de 2025 |
| Radicado de Entrada | 1_2025_06_20_006235. |
| Radicado de Salida | 2025 2_2025_08_05_007948 |
| Radicado Interno | C.825 |
| Descriptor | FACULTAD DE CELEBRAR CONTRATO DE DONACIÓN ENTRE ENTIDADES ESTATALES, CONTRATO ESTATAL, PROCEDIMIENTOS DE SELECCIÓN, DONACION, ESTUDIOS PREVIOS |
| Restrictor | Desarrollo jurisprudencial, No aplica prohibición del Artículo 355 Constitucional, Criterio orgánico, Contrato interadministrativo, Selección abreviada, Enajenación de Bienes a Título Gratuito Entre Entidades Estatales, Contratación directa, Contratos interadministrativos, Obligatoriedad de la entidad estatal |