RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN DE LA ORDEN DE PROVEEDURÍA – Ley 1523 de 2012 artículo 66 – Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres – Características – Naturaleza – Atención a desastres – Calamidad pública – Existencia del contrato – Ausencia de formalidades – No se exige formalidad – Código Civil artículo 1502 – Elementos – Características del FNGRD – Cuenta especial de creación legal – Sin personería jurídica – Administración por parte de la Sociedad fiduciaria – Ordenador del Gasto – Director de la Unidad
[E]l municipio, a través del Decreto […], declaró la “existencia de situación de calamidad pública” por la ola invernal; [esta] Sala considera, [que] la orden de proveeduría […] se encontraba sometida al régimen de contratación dispuesto por el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012, aplicable a la contratación que, en ejecución de los acervos del FNGRD, es adelantada [en] atención a desastres o calamidad pública.
[L]a [existencia] del contrato bajo análisis, en vista de no exigir solemnidad alguna, no requería elementos distintos a los dispuestos en el artículo 1502 del Código Civil, entre los cuales se establece el consentimiento […], comprendido acá como el concurso de voluntades entre la Unidad y el particular, a través de la oferta y la aceptación establecidas en los artículos 845 a 864 del Código de Comercio.
[L]as características [d]el FNGRD como “una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística” de acuerdo [al] artículo 47 de la Ley 1523 de 2012, que cambió la denominación del Fondo.
[S]e previó que era un “fideicomiso estatal de creación legal” específicamente destinado a “la atención de las necesidades [en] situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar” en el que los “bienes y derechos de la Nación […] constituyen un patrimonio autónomo” afecto al “cumplimiento de las finalidades” anotadas. Carece de personería jurídica, [su] administración, manejo y representación corresponden a “la Sociedad Fiduciaria […], que tiene el deber de adelantar las labores establecidas de manera separada de los activos de la Fiduciaria, y los de otros fideicomisos que ésta última reciba.
[E]l propio ordenamiento confiere la función legal de ejercer la ordenación del gasto del referido fondo y de sus subcuentas al director de la Unidad.
UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES – Actividad contractual – Ordenador del gasto – Representación por parte de la Fiduprevisora – Director de la unidad – Competencia del ordenador del gasto – Competencia de la Fiduprevisora – Consentimiento del ordenador del gasto
[L]a UNGRD (a través de su director) decide y autoriza la contratación, determina las necesidades a satisfacer y, en esa medida, dirige la operación de la entidad que se lleva a cabo con este patrimonio autónomo, de origen legal, y perteneciente a la Nación, separado de su patrimonio general, y por tanto, ajeno a la prenda general de acreedores por obligaciones distintas a las asumidas con cargo a este. Mientras que la Fiduciaria, con sujeción a las instrucciones del servidor que tiene a su cargo la ordenación del gasto, maneja, administra y representa al Fondo que, al carecer de personería jurídica, no tiene capacidad ni competencia para celebrar contratos.
[L]a gestión contractual de la UNGRD como ordenador del gasto del FNGRD debía apegarse a lo previsto en la Resolución […], expedida por [el] director de la Unidad, en la cual se actualizó el manual de contratación del Fondo.
[L]os contratos celebrados por la Fiduciaria “para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo […], relacionados [con] respuesta, de rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad o pública” se someterían a los mismos “requisitos y formalidades” del derecho privado.
[L]a mencionada Resolución, en su artículo 8, reitera que los contratos “para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del FNGRD serán celebrados por FIDUPREVISORA”, en las calidades que le atribuye la ley, y que serán realizados “con arreglo a las instrucciones impartidas por el Director General de la UNGRD o el funcionario que éste delegue”, en virtud de las competencias a él conferidas.
[E]ste reglamento subdivide los regímenes para la celebración de contratos o convenios entre el general y el especial, siendo este último el “previsto para la contratación sin más formalidades que la [sic] exigidas por la Ley para la contratación entre particulares siempre que los mismos guarden relación directa con las actividades de respuesta, rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre, calamidad pública o similar naturaleza”.
[…] En suma, el director de la Unidad -o su delegado- debía, en desarrollo de sus funciones como ordenador del gasto, expresarse para comprometer contractualmente a la entidad mediante la orden de proveeduría referenciada tanto en el correo electrónico enviado al demandante como en sus anexos. A nivel interno esta manifestación opera a modo de instrucción para que la Fiduciaria adelante la celebración y legalización del acuerdo de voluntades.
FIRMA DEL DOCUMENTO – Criterios de validez de la firma electrónica – Firma del ordenador del gasto – Requisito ad probationem – Exigencia formal – No afecta la existencia del acto jurídico
[L]os documentos no cuentan con el hológrafo o la impresión mecánica de la signatura del funcionario, ni se advierte la utilización de firma electrónica o digital. [T]ratándose de un negocio jurídico que no requiere formalidades, [aunque] se involucren recursos públicos, en el marco del régimen especial aplicable, la firma del director de la Unidad es un elemento ad probationem de la voluntad del ordenador del gasto, de trazabilidad [documenta], pero que no resulta indispensable para demostrar el consentimiento como elemento esencial del acuerdo de voluntades, [en] virtud de la agilidad y flexibilidad en los procedimientos de contratación que requiere la atención pronta de las emergencias que devienen en calamidad pública, como se acreditó en este caso.
[L]os mensajes electrónicos de la UNGRD provinieron de una cuenta oficial, [mencionaron] personal de la entidad como instancias encargadas de la elaboración, revisión y aprobación de estas piezas, en ellos se evidencian señales electrónicas que reflejan la aquiescencia de la entidad como el uso de ilustraciones, logotipos e información incluidas en los encabezados y pies de página de los documentos remitidos en el correo remitido al representante legal .
[L]a Unidad está habilitada para disponer de procedimientos internos encaminados a la consecución de los fines e intereses que procura el FNGRD. [L]a ratificación de contratos permite que [en] situaciones de calamidad pública, desastre natural o similares, se requiera la ejecución de prestaciones antes de adelantar los trámites de legalización que le corresponden a la Fiduprevisora.
Si bien la firma del instrumento contractual constituye un medio [para] acreditar el consentimiento, en los contratos regidos por el derecho privado [no] es el único mecanismo idóneo para demostrar ese elemento esencial del negocio jurídico. Tampoco es el medio exclusivo para atribuir autenticidad a los [documentos], [también lo son] los indicios, o las marcas, improntas o cualquier señal física o electrónica. [T]ratándose de documentos públicos, su autenticidad se presume [y] puede ser desvirtuada a través de la tacha de falsedad o del desconocimiento previstos en la ley […].
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 27/02/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 73.552 |
| Demandado | Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres |
| Actor | Cobertura Global S.A.S. |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2026 |
| Mes | Febrero |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN DE LA ORDEN DE PROVEEDURÍA, UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGO DE DESASTRES, FIRMA DEL DOCUMENTO |
| Restrictor | Ley 1523 de 2012 artículo 66, Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, Características, Naturaleza, Atención a desastres, Calamidad Pública, Existencia del contrato, Ausencia de formalidades, No se exige formalidad, Código Civil artículo 1502, Elementos, Características del FNGRD, Cuenta especial de creación legal, Sin personería jurídica, Administración por parte de la Sociedad fiduciaria, Ordenador del gasto, Director de la Unidad, Actividad contractual, Representación por parte de la Fiduprevisora, Competencia del ordenador del gasto, Consentimiento del ordenador del gasto, Criterios de validez de la firma electrónica, Firma del ordenador del gasto, Requisito ad probationem, Exigencia formal, No afecta la existencia del acto jurídico |