CAPACIDAD PARA COMPARECER AL PROCESO – Noción – Distinción figura de la representación – Entidades públicas
Esta Subsección ha precisado la distinción entre la capacidad para comparecer al proceso y la figura de la representación. La primera concierne a la aptitud para fungir como parte del proceso; la segunda, corresponde a la facultad que el legislador reconoce para que una persona actúe por otra –en su nombre y representación– de modo que los efectos de los actos del mandatario recaen sobre el sujeto representado.
El inciso primero del artículo 159 de la Ley 1437 de 2011 dispone que las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, pueden obrar como demandantes, demandados o intervinientes, a través de sus representantes. A su vez, el art. 80 de la Ley 153 de 1887 dispone que la Nación, los departamentos y los municipios, son personas jurídicas. Comoquiera que la demanda se instauró en contra de la Nación, se trata de un sujeto que tiene capacidad procesal y está llamada a comparecer al proceso para defender la legalidad de un acto administrativo proferido por una autoridad de ese nivel.
POTESTAD REGLAMENTARIA – Jefe de Estado – Jefe de Gobierno – Suprema autoridad administrativa – Constitución política artículo 115
En punto a su representación en el sub-lite, el artículo 115 de la Constitución Política determina que el primer mandatario puede actuar, según la función que ejerza, en la calidad de jefe de Estado, jefe de Gobierno o suprema autoridad administrativa. La primera categoría trata sobre aquellas atribuciones relativas a la soberanía y unidad nacional –como lo es, el manejo de las relaciones internacionales–; actúa como jefe de gobierno al ejercer las actividades que corresponden a la fijación de las políticas de dirección del país, para lo cual aplica el programa gubernamental y promulga las normas bajo su competencia34; mientras que ejerce como suprema autoridad administrativa en lo relativo a la gestión y normal funcionamiento de la administración. Así, en lo que atañe al ejercicio de la potestad reglamentaria, el primer mandatario actúa bajo la doble condición de jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa.
REPRESENTACIÓN JUDICIAL – Entidades públicas – CPACA artículo 159 – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Representa a Presidencia de la República
El artículo 159 del CPACA establece que las entidades públicas son representadas, para efectos judiciales, por “la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”. De modo que, cuando se trata de un acto proferido por la Nación – Gobierno nacional, “la persona de mayor jerarquía que lo suscribe es, sin duda alguna, el Presidente de la República”, sin perjuicio de que concurran también el ministro, o director de departamento administrativo, puesto que su participación en la expedición del acto es imperiosa a efectos de que tenga valor, por lo que su vinculación es mandatoria. Lo anterior, tiene base constitucional en el art. 115 superior, que dispone que el “Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos”.
En esa medida, en las demandas que se promuevan contra actos administrativos expedidos por la Nación, a través del Gobierno Nacional, fungen como representantes de aquella el Presidente de la República y los ministros del ramo o los directores de departamentos administrativos que suscribieron el acto enjuiciado.
A su vez, los artículos 1 y 3 del Decreto 672 de 2017 prevén que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –bajo la denominación “Presidencia de la República”– debe asistir al primer mandatario en su calidad de jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales. En específico, le corresponde “[a]sesorar al Presidente de la República en el estudio de la constitucionalidad, legalidad y conveniencia de los distintos proyectos de ley, decretos y actos administrativos de competencia del primer mandatario”.
POTESTAD REGLAMENTARIA – Criterio de competencia – Criterio de necesidad
La Carta superior asignó al legislador la tarea de hacer las leyes, y por medio de ellas la de desarrollar las competencias descritas en el art. 150 constitucional. Al Presidente de la República le confirió las facultades indicadas en el art. 189 ib., entre otras, la de “[e]jercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes” (núm. 11). De ahí que se establece un marco de coordinación y complementación entre la función de hacer las leyes a cargo del legislativo, como regla general, y la del ejecutivo de reglamentarlas y ejecutarlas.
La potestad reglamentaria implica la atribución para proferir normas generales, abstractas y de origen administrativo, a través de las cuales se posibilita el efectivo cumplimiento de la ley. Para su ejercicio habrá de acudirse al criterio de necesidad, a través del cual se define la amplitud con la que esta facultad se ejerce, y su alcance dependerá del margen que haya previsto el legislador para el adecuado desarrollo de sus mandatos. Así, entre mayor precisión contenga la ley para ser ejecutada, menor espacio habrá para reglamentarla y, a la inversa, existirá una mayor amplitud para la tarea de reglamentación, cuanto menor haya sido regulada la materia por el legislador.
De esta manera, la potestad reglamentaria se desenvuelve bajo dos fronteras: (i) la competencia, pues con la justificación de puntualizar la ley, no es dable extender, adicionar o reducir su contenido, lo que implica que su actuar está sometido al ámbito fijado por el legislador; y, (ii) la necesidad, pues será inoperante tal potestad en los casos en que la ley ya es clara y detallada sobre el asunto que se persigue regular.
INHABILIDADES – Alcance – Restricción a capacidad de los sujetos de derecho – Competencia del legislador
Las inhabilidades son restricciones a la capacidad de los sujetos de derecho que limitan su aptitud para establecer relaciones con el Estado, como las de ejercer funciones públicas o celebrar contratos con las entidades estatales. Operan como una suerte de requisitos negativos de manera que al configurarse impiden el acceso a cargos o funciones públicas, o a ser contratista de la Administración.
Por estar referido a una limitación a la capacidad jurídica de las personas, su determinación corresponde al legislador (arts. 6, 123 y 150.11 de la Carta Política), con excepción de los eventos directamente previstos en el texto superior –como ocurre con los arts. 122 (inciso 5), 126, 179 y 292–. De ahí que el poder legislativo cuenta con una amplia libertad de configuración, pues, bajo tal atribución, fija su alcance y efectos con los límites que señala la propia Constitución –incluyendo los tratados internacionales de derechos humanos (art. 93 C.P)–.
Por regla general, los supuestos que configuran las inhabilidades emanan de conductas delictivas o faltas disciplinarias, por efecto de una pena o sanción, así como de otros eventos asociados a la calidad de quien actúa, sea por el parentesco, los lazos de amistad, las relaciones negociales de quienes intervienen el procedimiento contractual, lo que denota que persiguen la protección de finalidades diversas. Por ello, atendiendo a su propósito, se han calificado como sancionatorias y preventivas; en las primeras, cuando “cometida la conducta que la ley considera reprochable, el Estado impone la sanción correspondiente y adiciona una más –la inhabilidad– que le impide al individuo sancionado ejercer una determinada actividad”; las segundas, apuntan a la protección de principios, derechos y valores constitucionales, escenario en el que obran como “una garantía de que el comportamiento anterior no afectará el desempeño de la función o cargo, de protección del interés general y de la idoneidad, probidad y moralidad del aspirante”.
INHABILIDAD EN CONTRATACIÓN ESTATAL – Limitaciones a la libertad de los particulares para presentar ofertas y celebrar contratos con el Estado – Inhabilidad – Sanción – Carácter preventivo – Corte Constitucional
En el marco del EGCAP, las inhabilidades conllevan limitaciones a la libertad de los particulares para presentar ofertas y celebrar contratos con el Estado. Puntualmente, en lo que atañe a la hipótesis prevista en el literal j) del núm.1 del art. 8 de la Ley 80 de 1993, el legislador construyó una inhabilidad de orden preventivo, no sancionatorio, –según pronunciamiento de exequibilidad proferido por la Corte Constitucional – también conocida como inhabilidad requisito.
[…]
El supuesto normativo que informa la citada inhabilidad fijó como hito la expedición de una sentencia condenatoria de primera instancia por delitos o faltas relacionadas con actos de corrupción, que opera aun cuando no se hubiere resuelto su impugnación. Este planteamiento lleva a advertir un cariz sancionatorio en la referida inhabilidad, pues su configuración pende de una decisión judicial de condena a partir de la cual surge la restricción dispuesta en la ley, presentándose una modulación en torno sus efectos.
Sin embargo, bajo el juicio de exequibilidad que sobre tal normativa se realizó, el máximo tribunal constitucional precisó que el legislador no estableció dicha causal como fruto de la decisión sancionatoria, pues ello conduciría a aplicar las consecuencias de la condena a un fallo que no ha cobrado firmeza; y explicó que dicho supuesto obra como base del diseño de una figura diversa, la inhabilidad, que corresponde a un mecanismo de prevención que restringe la capacidad para contratar a los sujetos a los que la norma se dirige, en un escenario fáctico y temporal definido.
De ahí que la lectura de la norma en clave constitucional, conduzca a entender que su consagración en la ley se traduce en una medida enderezada a mitigar el riesgo de propagación de los actos de corrupción durante el lapso que dura la resolución de los recursos, lo que justifica que la expedición de una primera decisión condenatoria fuese el fundamento fáctico de su configuración. Esto es lo que explicita su carácter preventivo.
INHABILIDAD – Literal j numeral 1 artículo 8 de la Ley 80 de 1993 – Características – Elementos que la integran
De acuerdo con lo anterior, los elementos que integran la inhabilidad examinada se resumen, así:
(i) Procede respecto de personas naturales declaradas responsables por la comisión de los delitos contra la Administración pública, así como los punibles o faltas de que trata la Ley 1474 de 2011 y las conductas delictivas contenidas en las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción vinculantes para Colombia.
(ii) Aplica frente a personas jurídicas declaradas responsables administrativamente por soborno transnacional. Igualmente, respecto de las personas jurídicas a las que se les suspendió su personería, o cuando su representante legal, administradores de hecho o de derecho, miembros de junta directiva o socios controlantes, sus matrices, subordinadas y/o las sucursales de sociedades extranjeras, hayan sido beneficiados con la aplicación de un principio de oportunidad por cualquier delito contra la Administración pública o el patrimonio del Estado.
(iii) Tiene una finalidad preventiva, comoquiera que aplica respecto de decisiones que no están en firme, esto es, en aquellos asuntos en que se profirió una sentencia o decisión condenatoria y está pendiente su impugnación.
(iv) No sólo aplica respecto de la persona natural o jurídica ejecutora de la conducta declarada responsable, según el caso, sino que se extiende a las sociedades de las que éstas hagan parte, en calidad de administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de socios controlantes.
(v) Frente a las referidas sociedades, también procede en relación con sus matrices y subordinadas, sucursales de las sociedades extranjeras y grupos empresariales a los que pertenezcan los entes societarios, cuando la conducta delictiva haya sido parte de una política del grupo.
(vi) Se extiende de forma permanente tanto a las sociedades como a las personas naturales que les aplica.
ARTÍCULO 1 DECRETO 1358 DE 2020 – Reglamentación inhabilidad literal j numeral 1 del artículo 8 de la ley 80 de 1993 – Ausencia de exceso de potestad reglamentaria
Esta norma regula el trámite para la solicitud de las sentencias penales extranjeras y de las sanciones administrativas impuestas a personas naturales, por las conductas mencionadas en la ley, a fin de publicarlas y registrarlas en el RUP, en aras de hacer efectiva la inhabilidad objeto de reglamentación. A su vez, desarrolla el registro y publicidad de las sentencias dictadas por los jueces penales colombianos.
La expresión demandada –“ha actuado”– tiene como función desarrollar el lit. j) del núm. 1 de la Ley 80 de 1993 en lo relacionado con el trámite atinente a la solicitud y publicidad de las decisiones proferidas por los jueces penales colombianos y por las autoridades extranjeras en los casos en que se funda la citada inhabilidad.
Tal disposición prevé que cuando se trate de providencias dictadas contra personas naturales, la ANDJE debe requerir a la cámara de comercio respectiva para que informe las sociedades y las sucursales de sociedades extranjeras respecto de las cuales la persona natural declarada judicialmente responsable, actúa o ha actuado en calidad de administrador, representante legal, miembro de junta directiva o socio controlante, así como las matrices y subordinadas de las mismas.
El reproche del demandante se centra en la conjugación de la restricción consagrada en la ley, al señalar que fue excedida por el reglamento, en tanto la norma prevé la extensión de la inhabilidad aplicada a la persona natural declarada responsable, a las sociedades, sus matrices, subordinadas, sucursales extranjeras y grupos empresariales a los que pertenezcan, siempre que se trate de las personas jurídicas de las que aquella haga parte, en las calidades aludidas, al paso que el Decreto 1358 de 2020 amplió ese escenario al fijar un contexto temporal de mayor alcance, toda vez que ordena a las cámaras de comercio rendir informe sobre las sociedades en que actúa o ha actuado la persona condenada, en las condiciones referidas.
El legislador fue expreso en establecer que la restricción para participar en procesos de selección y celebrar negocios jurídicos con entidades estatales procede desde que se profiera la decisión condenatoria contra la persona natural, por las conductas referidas en la ley, y aunque se encuentre en curso la impugnación contra esta determinación. De modo que cuando la ley incluye la expresión hagan parte se refiere al momento en que las personas naturales fueron declaradas responsables en primera instancia por tales conductas, pues corresponde al hito que determina la configuración de la restricción en sede de contratación; es decir, se trata del supuesto fáctico que configura la causal de inhabilidad analizada.
No puede perderse de vista que la expresión utilizada por el reglamento “ha actuado”, desarrolla la publicidad relacionada con las decisiones sancionatorias de autoridades extranjeras (art. 2.2.3.2.3.2.) y sentencias proferidas por jueces penales colombianos (art. 2.2.3.2.3.3.) en el marco del trámite que se debe adelantar para conocer acerca de esas decisiones, y para inscribir tal inhabilidad en el RUP. De modo que la expresión demandada no desconoce la norma que desarrolla, ni incurre en un exceso de la potestad reglamentaria pues, como es apenas natural, de cara al orden cronológico de los hechos y al mismo trámite, se requiere información completa del sujeto desde la fecha de la sanción respectiva, por ser el momento a partir del cual se configura la citada inhabilidad.
[…]
En este trámite, la conjugación utilizada es razonable y conforme con la ley, pues la materialización de la restricción no procede con la sola petición de información ante la Cámara de Comercio y ni siquiera con la respuesta que se dé a tal requerimiento, ya que es imprescindible que la ANDJE valide los supuestos que el Legislador ha definido como desencadenantes de la inhabilidad preventiva. De modo que a partir de la verificación de su concreción se solicita la inscripción en el RUP, lo cual confirma la seguridad jurídica con la que se debe leer la inhabilidad en clave de certeza. Este accionar, como se ve, no desconoce el mandato de la ley; al contrario, lo hace plausible al abstenerse de dejar fuera de su ejecución los supuestos que la comprenden.
ARTICULO 1 DECRETO 1358 DE 2020 – Reglamentación inhabilidad literal j numeral 1 del artículo 8 de la ley 80 de 1993 – No hubo exceso de potestad reglamentaria –
Las expresiones “hagan parte” prevista en la ley, y “ha actuado” consagrada en el reglamento, no revelan una pugna o una superposición entre ellas; en cambio, denotan un enlace que permite hilarlas para alcanzar la debida ejecución del mandato legal, puesto que la expresión incluida en la norma reglamentaria hace factible la correcta verificación de las calidades que ha ostentado la persona natural dentro de los entes societarios, en aras de confirmar, con grado de certidumbre, si se configuró el evento que restringe la capacidad de éstos para vincularse a través de relaciones negociales con el Estado, desde el momento fijado por el legislador, no antes.
De este modo, no media un exceso en la potestad reglamentaria por parte del Gobierno nacional al incluir la locución enjuiciada, dado que su entendimiento no procede de forma descontextualizada frente a la norma que desarrolla, sino que, al compás de ésta, conlleva a establecer el itinerario conforme al cual se despliega por la ANDJE la labor de verificación a través del requerimiento a la cámara de comercio respectiva, desde el momento en que la persona vinculada a la actuación penal fue declarada responsable en primera instancia, y en la actualidad, lo cual se corresponde con el hito específico que el legislador designó como punto de concreción del supuesto restrictivo a la capacidad contractual de esos sujetos.
Se destaca que el reglamento no hace más que materializar los principios de colaboración y coordinación administrativa dentro del marco legal, a fin de que la inhabilidad sea conocida por todos los actores inmiscuidos en la contratación pública mediante su posterior anotación en el RUP, de modo que sin la validación correcta de la información se tornaría insustancial la inhabilidad, ante la ausencia de herramientas apropiadas para que la Administración pueda conocer de las decisiones que activan el supuesto consagrado en la norma.
[…]
Cuando el reglamento consagra la tarea de la ANDJE de requerir a la cámara de comercio respectiva, acerca de las sociedades y las sucursales de sociedades extranjeras respecto de las cuales la persona natural declarada judicialmente responsable actúa o ha actuado en calidad de administrador, representante legal, miembro de junta directiva o socio controlante, así como las matrices y subordinadas de las mismas, lo hace para tener certidumbre sobre su vinculación al ente societario, desde que se profirió la decisión condenatoria de primera instancia. Esta expresión no habilita a verificar tales condiciones sin límite alguno, es decir, en cualquier tiempo anterior a dicha condena. La facultad se contrae a constatar tal información desde el momento en que se profiera la mencionada decisión.
La locución debatida no infringe las normas en que debía fundarse; al contrario, logra la finalidad preventiva que persigue la inhabilidad establecida por el legislador en el lit. j) del núm. 1 del art. 8 de la Ley 80 de 1993, en tanto hace factible la validación correcta de la información que activa el supuesto restrictivo para la contratación estatal, de otro modo, se tornaría vacía la limitación legal ante la ausencia de herramientas apropiadas para que la Administración pueda conocer las decisiones que concretan el evento consagrado en la ley.
La norma enjuiciada materializa los propósitos de lucha anticorrupción que el Estado Colombiano ha adquirido en el contexto internacional y, a través de la determinación de la publicidad definida en el reglamento, permite que desate sus efectos.
La habilitación en la verificación de las calidades ejercidas por la persona natural declarada responsable, se proyecta en la adopción de mecanismos de autorregulación societarios más efectivos y exigentes, que eviten la potencial instrumentalización de estos entes sociales en actos de corrupción. Así se completa el circuito de prevención que persigue la protección de la moralidad administrativa y del patrimonio público.
La expresión debatida no altera el supuesto legal, lo hace plausible. Los documentos aportados, provenientes del Ministerio de Justicia, no pueden tenerse como manifestaciones que comprometan la legalidad de la norma enjuiciada.
El Gobierno nacional no sobrepasó su competencia al reglamentar la inhabilidad estudiada, puesto que su desarrollo se ajustó al marco sustancial y temporal que la ley determina.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 26/09/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 11001032600020220013400 |
| Demandado | Nación – Presidencia de la República y otros |
| Actor | Asesorías Arrubla Devis Amaya Abogados S.A.S. |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ |
| Medio de Control / Acción | Nuilidad Simple |
| Recurso | N/A |
| Año | 2025 |
| Mes | Septiembre |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Acto administrativo |
| Tema | Inhabilidad para contratar |
| Naturaleza | N/A |
| Descriptor | CAPACIDAD PARA COMPARECER AL PROCESO, POTESTAD REGLAMENTARIA, REPRESENTACIÓN JUDICIAL, INHABILIDADES, INHABILIDAD EN CONTRATACIÓN ESTATAL, INHABILIDAD, ARTÍCULO 1 DECRETO 1358 DE 2020 |
| Restrictor | Noción, Distinción figura de la representación, Entidades Públicas, Jefe de Estado, Jefe de Gobierno, Suprema autoridad administrativa, Constitución política artículo 115, CPACA artículo 159, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Representa a Presidencia de la República, Criterio de competencia, Criterio de necesidad, Alcance, Restricción a capacidad de los sujetos de derecho, Competencia del legislador, Limitaciones a la libertad de los particulares para presentar ofertas y celebrar contratos con el Estado, Sanción, Carácter preventivo, Corte Constitucional, Literal j numeral 1 artículo 8 de la Ley 80 de 1993, Características, Elementos que la integran, Reglamentación inhabilidad literal j numeral 1 del artículo 8 de la ley 80 de 1993, Ausencia de exceso de potestad reglamentaria, No hubo exceso de potestad reglamentaria |