CIRCULARES DE SERVICIO – Noción – Clasificación – Externas – Internas – Circulares externas – Acto administrativo capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas respecto de los administrados – Circulares internas con potencialidad de afectar derechos de ciudadanos son demandables
Las circulares de servicio son manifestaciones de la voluntad de la administración que contienen instrucciones o indicaciones dirigidas a la colectividad o a un grupo específico de entidades, servidores públicos o de ciudadanos en relación con un asunto o situaciones concretas de diversa índole como situaciones administrativas, sociales, económicas, laborales, jurídicas, metodológicas, entre muchas otras; las circulares de servicio se clasifican, según sus efectos, en externas o internas, las primeras son las que desbordan el ámbito interno de la administración y, por consiguiente, afectan situaciones de los particulares o de los ciudadanos; contrario sensu, las segundas, contienen meras orientaciones o instrucciones para los servidores y agentes estatales vinculados con la correspondiente entidad pública.
En esa perspectiva, solo las circulares -externas- constituyen verdaderos actos administrativos capaces de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas respecto de los administrados y, por ende, son demandables a través de las acciones o medios de control jurisdiccionales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; no obstante, si una circular interna tiene la potencialidad o virtualidad de afectar derechos de los ciudadanos la misma será demandable y, en consecuencia, es perfectamente posible que su legalidad sea materia u objeto de control jurisdiccional.
CIRCULAR EXTERNA ÚNICA DE 2022 DE LA AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – Acto administrativo pasible de control jurisdiccional
[…] la Circular Externa Única de 2022 expedida por la agencia estatal CCE constituye, formal y materialmente, un acto administrativo pasible de control jurisdiccional de legalidad por las siguientes razones: i) es una circular externa dirigida a todos los partícipes en el sistema de compras y contratación pública de conformidad con el artículo 2.2.1.1.1.2.1 del Decreto 1082 de 2015 proferido por el Presidente de la República; ii) no solo contiene instrucciones, orientaciones o recomendaciones para los servidores públicos, agentes estatales y/o colaboradores de la administración sino que, también adopta determinaciones específicas y puntuales en los procesos de compras y de contratación públicas; de allí que, como ejercicio de función administrativa, tiene la virtualidad y la potencialidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de las entidades públicas, contratistas, interventores, supervisores, de las organizaciones de la sociedad civil y de los administrados y, iii) la norma tiene por finalidad reglamentar la Ley 996 de 2005, en cuanto consagra una limitación o restricción de celebrar convenios y/o contratos interadministrativos durante el ámbito temporal fijado en esa normativa, esto es, durante la época de contienda electoral.
COMPETENCIA DE LA AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – Decreto ley 4170 de 2011 artículo 5 numeral 3 – Competencia de expedición de circulares externas en materia de compras y contratación pública – No invadió competencia del legislador – Contaba con facultad normativa de expedir circular externa
El Decreto ley 4170 de 2011 creó la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente) cuyo objetivo consiste en ser la entidad encargada de desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas, orientadas a la organización y articulación de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado.
El numeral 5 del artículo 3 de esa misma normativa prevé, expresa e inequívocamente, que una de las competencias de la Agencia de Contratación Pública CCE es la de “absolver consultas sobre la aplicación de las normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública”.
En ese orden de ideas, la entidad demandada no invadió la competencia del legislador al proferir la Circular Única Externa de 2022, acto administrativo demandado, por la sencilla pero suficiente razón de que contaba con la facultad normativa de expedirla, en tanto que una de las facultades que se le otorgó es la de expedir circulares externas en materia de contratación pública que persigan garantizar una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado ejecutados a través de la contratación pública.
NULIDAD – Transgresión del ordenamiento jurídico superior – Extensión de la prohibición a los contratos interadministrativos
La Sala advierte que de la simple confrontación o cotejo entre el numeral demandado y el parágrafo 1º del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 se observa una trasgresión del ordenamiento jurídico superior, en tanto que el legislador circunscribió la prohibición a los “convenios interadministrativos”, mientras que la circular demandada la hace extensiva a los “contratos interadministrativos” por la vía hermenéutica o analógica.
CONTRATO ESTATAL – Género – Contratos y convenios interadministrativos – Especies – Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007 no hacen diferencia entre contrato y convenio – Ley 489 de 1998 diferencia entre contrato y convenio interadministrativo
[…] es pertinente anotar que, si bien existe un género denominado “contrato estatal” al cual pertenecen varias especies entre ellas las de contratos y convenios interadministrativos, lo cierto es que, las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 hacen énfasis en el adjetivo “interadministrativo” sin que se incorpore una distinción o diferenciación clara entre contrato y convenio; no obstante, con la expedición de la Ley 489 de 1998 el legislador ahondó en la diferenciación entre los conceptos de “convenio” y “contrato” interadministrativos, lo cual ha servido de fundamento para que esta Sección lo mismo que la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, hayan realzado la distinción entre uno y otro negocio jurídico, para diferenciarlos en su naturaleza, contenido y alcance, con independencia de que, se reitera, sean contratos estatales.
LEY 996 DE 2005 – Parágrafo del artículo 38 – No hizo extensible prohibición a los contratos interadministrativos – Desbordamiento del marco reglamentario
[…] si el legislador no diferenció al instituir la prohibición o la restricción, mal haría el reglamento en aplicar un efecto expansivo o extensivo para incluir una categoría no cobijada con la limitación por cuanto esa ampliación de la restricción desborda el marco reglamentario y, en últimas, modifica el contenido y alcance de la ley, por cuanto cobija con la proscripción un tipo de negocio jurídico que el legislador no contempló expresa e inequívocamente.
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO NACIONAL – Límites – Extralimitación de la potestad reglamentaria – Desconocimiento del artículo 6 y 9 de la Constitución Política
La jurisprudencia constitucional se ha referido al ejercicio debido y a los límites de la potestad reglamentaria; sobre el particular, es particularmente relevante advertir que la Rama Ejecutiva del Poder Público debe limitarse o circunscribirse a desarrollar la ley y subordinarse a su contenido y alcance, de modo que no le está permitido introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones, ampliar o restringir el sentido de la ley, así como tampoco puede suprimirla o modificarla ni reglamentar materias que estén reservadas a ella, pues, en estos supuestos excedería sus competencias e invadiría las asignadas por la Constitución Política al legislador.
[…] En ese entendimiento entonces, es claro que la norma demandada no solo contraviene el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 sino también el principio de legalidad previsto en el artículo 6 de la Constitución Política, así como también las garantías de legalidad y de tipicidad ínsitas en el derecho constitucional fundamental del debido proceso reglado en el artículo 29 Superior.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 17/10/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 70.313 |
| Demandado | AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA (COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – CCE) |
| Actor | SANTIAGO ARIZA QUINTERO Y OTROS |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | B |
| Ponente | FREDY IBARRA MARTÍNEZ |
| Medio de Control / Acción | Nulidad Simple |
| Recurso | N/A |
| Año | 2025 |
| Mes | Octubre |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Nulidad simple |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CIRCULARES DE SERVICIO, CIRCULAR EXTERNA ÚNICA DE 2022 DE LA AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, COMPETENCIA DE LA AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, NULIDAD, CONTRATO ESTATAL, LEY 996 DE 2005, POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO NACIONAL |
| Restrictor | Noción, Clasificación, Externas, Circulares externas, Acto administrativo capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas respecto de los administrados, Circulares internas con potencialidad de afectar derechos de ciudadanos son demandables, Acto administrativo pasible de control jurisdiccional, Decreto ley 4170 de 2011 artículo 5 numeral 3, Competencia de expedición de circulares externas en materia de compras y contratación pública, No invadió competencia del legislador, Contaba con facultad normativa de expedir circular externa, Transgresión del ordenamiento jurídico superior, Extensión de la prohibición a los contratos interadministrativos, Género, Contratos y convenios interadministrativos, Especies, Ley 80 de 1993 y Ley 1150 de 2007 no hacen diferencia entre contrato y convenio, Ley 489 de 1998 diferencia entre contrato y convenio interadministrativo , Parágrafo del artículo 38, No hizo extensible prohibición a los contratos interadministrativos, Desbordamiento del marco reglamentario, Límites, Extralimitación de la potestad reglamentaria, Desconocimiento del artículo 6 y 9 de la Constitución Política |