CAPACIDAD PARA COMPARECER AL PROCESO – Ley 1437 de 2011 artículo 159
El inciso primero del art. 159 de la Ley 1437 de 2011 dispone que las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, pueden obrar como demandantes, demandados o intervinientes, a través de sus representantes. A su vez, el art. 80 de la Ley 153 de 1887 dispone que la Nación, los departamentos y los municipios, son personas jurídicas. Comoquiera que la demanda se instauró en contra de la Nación, se trata de un sujeto que tiene capacidad procesal y está llamada a comparecer al proceso para defender la legalidad de un acto administrativo proferido por una autoridad de ese nivel.
REPRESENTACION – Jefe de Estado – Entidades públicas – Competencia
En punto a su representación en el sub-lite, el art. 115 de la Constitución Política determina que el primer mandatario puede actuar en la calidad de jefe de Estado, jefe de Gobierno o suprema autoridad administrativa. La primera categoría trata sobre aquellas atribuciones relativas a la soberanía y unidad nacional; actúa como jefe de gobierno al ejercer las actividades que corresponden a la fijación de las políticas de dirección del país, para lo cual aplica el programa gubernamental y promulga las normas bajo su competencia; mientras que ejerce como suprema autoridad administrativa en lo relativo a la gestión y normal funcionamiento de la administración. Así, en lo que atañe al ejercicio de la potestad reglamentaria, el primer mandatario actúa bajo la doble condición de jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa.
REPRESENTACIÓN DE CARÁCTER JUDICIAL – Ley 1437 de 2011 artículo 159 – Ministro – Director del departamento administrativo
El art. 159 del CPACA establece que, para efectos judiciales, las entidades públicas son representadas por “la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”. De modo que, cuando se trata de un acto proferido por el Gobierno nacional, “la persona de mayor jerarquía que lo suscribe es, sin duda alguna, el Presidente de la República”, sin perjuicio de que concurran también el ministro, o director de departamento administrativo, puesto que su participación en la expedición del acto es imperiosa a efectos de que tenga valor, por lo que su vinculación es mandatoria. Lo anterior, tiene base constitucional en el art. 115 superior, que dispone que el “Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos”.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA – Representación – Decreto 672 de 2017 artículos 1 y 3
Los artículos 1 y 3 del Decreto 672 de 2017 prevén que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –bajo la denominación “Presidencia de la República”– debe asistir al primer mandatario en su calidad de jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales. En específico, le corresponde “[a]sesorar al Presidente de la República en el estudio de la constitucionalidad, legalidad y conveniencia de los distintos proyectos de ley, decretos y actos administrativos de competencia del primer mandatario”.
Por consiguiente, en este proceso se ha cumplido con la debida representación de la Nación, pues la vinculación procesal del DAPRE y del DNP garantiza la debida conformación del contradictorio, en tanto el Presidente de la República y el Director del Departamento Administrativo de Planeación suscribieron los actos enjuiciados, con la precisión de que la representación de aquél está atribuida al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Alcance – Finalidad – Funcionamiento de las entidades estatales
[…] Bajo la esfera asociada a los servicios sobresale la diversidad de actividades que este negocio jurídico puede abarcar, incluida la categoría de servicios inmateriales, en los que predomina la inteligencia sobre la obra de mano (art. 2063 y ss. del C.C.); otras disposiciones prevén que cuando se incluye el desarrollo periódico de las prestaciones, el servicio adopta la moldura de los contratos de suministro –por mencionar solo algunos referentes legales–.
El Estado ha acudido a aquel tipo de prestación en variados frentes. De manera que este negocio jurídico se presenta como herramienta apta para el funcionamiento de las entidades estatales y como fórmula de apoyo a la gestión pública, conservando la esencia de la actividad y el beneficio que se deriva de las personas que colaboran en tales objetivos.
Regulaciones anteriores al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP) ya habían perfilado este tipo negocial. El Decreto 150 de 1976 –art. 138– lo definió como el acuerdo “celebrado con personas naturales o jurídicas para desarrollar actividades relacionadas con la atención de los negocios o el cumplimiento de las funciones que se hallen a cargo de la entidad contratante, cuando las mismas no puedan cumplirse con personal de planta. No podrán celebrarse esta clase de contratos para el ejercicio de funciones administrativas”. El art. 163 del Decreto 222 de 1983 reiteró esta noción con la precisión de que podía utilizarse para contratar funciones administrativas, siempre que obrara expresa autorización de la Secretaría de Administración Pública de la Presidencia o de la dependencia que hiciera sus veces.
CONTRATOS ESTATALES – Ley 80 de 1993 – Contrato de prestación de servicios – Aplicación de las normas civiles y comerciales – Posibilidad de que las finalidades públicas sean atendidas por sujetos – Natural o figuras asociativas
La Ley 80 de 1993 aportó una visión más amplia del rol de la Administración en la contratación, y fue afirmativa al subrayar que en los negocios jurídicos de estirpe estatal las “estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza”; por ello, la actividad, bien o servicio requerido para atender las finalidades públicas y los sujetos que pueden prestarlos responden a criterios inherentes a su naturaleza y a la idoneidad de quien se postule para ejecutarlos, incluida la posibilidad de ampliar tal capacidad a figuras asociativas como el consorcio y la unión temporal, según el art. 6 de esta normativa en su texto original.
CONTRATOS ESTATALES – Definición – Ley 80 de 1993 artículo 32
Con estos supuestos, el art. 32 de la Ley 80 de 1993, definió a los contratos estatales como “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)”; postulado que expresa que no se trata de un elenco limitativo o exhaustivo de contratos, sin perjuicio del contenido específico del que dota a los negocios jurídicos allí nombrados.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Definición – Ley 80 de 1993 artículo 32 numeral 3 – Características
Respecto al contrato de prestación de servicios, el numeral tercero del referido artículo indicó que se trata de aquel que es suscrito para “desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”. Así mismo, precisó sus rasgos centrales: de una parte, el carácter temporal que lo acompaña, en tanto debe extenderse por el “término estrictamente indispensable”, y de otra, que no genera vínculo de subordinación, por lo que no configura una relación laboral entre las partes.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Finalidad
En la exposición de motivos de esta norma, el legislador indicó que su propósito era dotar a la Administración de un mecanismo excepcional para vincular sujetos con conocimientos especializados en la atención de necesidades puntuales, así como de aquellos servicios que no pueden ser atendidos con funcionarios de planta, manteniendo siempre una relación de naturaleza puramente contractual regida por la autonomía e independencia del contratista.
Al reglamentar varias materias del EGCAP, el Decreto 2170 de 2002, señaló que la entidad estatal podía contratar directamente con la persona natural o jurídica que estuviere en capacidad de ejecutar el objeto del contrato (prestación de servicios profesionales, ejecución de trabajos artísticos o el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas) y que haya demostrado la idoneidad y experiencia en el área de que se trate (art. 13).
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Contratación directa – Personas naturales o jurídicas – Análisis de nulidad del inciso segundo artículo 13 Decreto 2170 de 2002
Esta Corporación, en sentencia del 3 de diciembre de 2007, declaró la nulidad del inciso segundo del art. 13 del citado decreto, pero solo “en tanto se interprete que en él se dispone la contratación directa para los contratos de prestación de servicios de apoyo diferentes a los establecidos en la letra d) del numeral 1, del artículo 24 de la ley 80 de 1993”.
En esa oportunidad la norma se consideró ajustada al ordenamiento jurídico, bajo el entendido de que se ciñe a la prestación de las actividades “profesionales o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas, o para el desarrollo directo de actividades científicas y tecnológicas (…)” frente a las cuales procede la contratación directa. Si bien el foco de tal litigio no versó acerca de la procedencia de contratar a personas jurídicas bajo ese tipo de contratos, sino de la posibilidad de celebrar estos negocios de manera directa para fines específicos, esta Corporación explicó que a través del mismo se podían suplir los requerimientos de conocimiento profesional, técnico, o científico, o aquellos asociados a una insuficiente planta de personal para una actividad temporal, resultando adecuada la contratación de personas naturales o jurídicas externas, a fin de resolver esas necesidades.
En tal decisión se precisó, igualmente, que aunque el art. 32 de la Ley 80 de 1993 no exteriorizó que la suscripción de estos negocios procedía con personas jurídicas, su celebración era ajustada a derecho, pues “así lo indica el artículo, numeral 1º, letra d), en el cual se señala la posibilidad de acudir a los mismos ‘[p]ara la prestación de servicios profesionales o para la ejecución de trabajos artísticos que solo puedan encomendarse a determinadas personas naturales o jurídicas”.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Ley 1150 de 2007 – Regla general – Selección del contratista – Licitación Pública – Excepción – Definidas en la ley
Con la expedición de la Ley 1150 de 2007 se derogó el núm. 1 del art. 24 de la Ley 80 que preveía, que “[l]a escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso públicos, salvo en los siguientes casos en los que se podrá contratar directamente (…)”. Tal medida tuvo lugar, en tanto el art. 2 de la Ley 1150 se ocupó de regular de forma única e integral las modalidades de selección –licitación pública, concurso de méritos, contratación directa, y adicionó la selección abreviada–, lo que imponía recoger aquella regla de la Ley 80, en tanto se configuró una normativa que se ocupaba de esta clasificación y de sus causales. Este diseño no conllevó una alteración de la concepción del contrato de prestación de servicios, pues la última disposición sólo está referida a los procedimientos que deben seguir las entidades estatales sometidas al EGCAP para la escogencia del contratista.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y APOYO A LA GESTIÓN – Reglamentación – Decreto 66 de 208 artículo 81 – Decreto 2474 de 2008 – Contratación de persona natural o jurídica
La primera norma que reglamentó la referida ley fue el Decreto 66 de 2008 (art. 81) que distinguió la prestación de los servicios profesionales, del apoyo a la gestión de la entidad, y la ejecución de trabajos artísticos. Allí, se indicó que la Administración podía contratar servicios profesionales directamente con la persona natural o jurídica que estuviere en capacidad de ejecutar el objeto del contrato y hubiere demostrado la idoneidad y experiencia relacionada con el área respectiva.
Esta norma fue derogada por el Decreto 2474 de 2008, el cual se apartó de la distinción conceptual señalada frente a los servicios profesionales y de apoyo a la gestión, para definirlos de la misma forma, es decir, aquellas “…de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la entidad”. De este modo las tareas que no encajaran en una noción restringida de orden intelectual tendrían que contratarse mediante otros mecanismos diferentes a la selección directa. Por otra parte, este decreto (art. 82) conservó la indicación de que para la ejecución de las actividades antes descritas podía contratarse a “la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato y que haya demostrado la idoneidad y experiencia directamente relacionada con el área de que se trate”; precisando, además, que la realización de los trabajos artísticos solo podía encargarse a determinadas personas naturales.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Posibilidad de contratar personas jurídicas – Análisis del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 – Ausencia de exceso del poder reglamentario
La lectura de la citada disposición no restringe la posibilidad de que personas jurídicas puedan celebrar contratos de prestación de servicios. En la base de este tipo negocial están comprendidos todos aquellos servicios que la Administración requiere para el desarrollo de actividades vinculadas a su administración o funcionamiento, propósito que va unido a la lógica de que el sujeto que colabore en dicha gesta sea una persona con la capacidad y experiencia necesarias para obtener el fin perseguido. Así, bajo un criterio finalista, asociado a la naturaleza misma de este tipo de contrato, no es posible razonar que tales cometidos no puedan ser satisfechos con personas jurídicas.
Este predicamento no sólo se sitúa en la premisa inaugural de la citada disposición, sino que se respalda en el reconocimiento que el ordenamiento hace de la persona y sus atributos como sujeto de derechos y obligaciones, ya sea que se trate de personas naturales o jurídicas. Así lo establece el legislador al señalar en el art. 73 del Código Civil, “las personas son naturales o jurídicas”, siendo parte de las primeras “todos los individuos de la especie humana”, (art. 75 del C.C), y correspondiendo las segundas a “una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente” (art. 633 ib.).
[…]
Una lectura de orden constitucional y legal, no permite justificar una proposición o divergencia que excluya a las personas jurídicas de la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios, de modo que bien pueden suplirse las necesidades del Estado a través de la ejecución de servicios prestados por tales sujetos de derecho –incluso, es de mencionar, que hay eventos en que ello es conveniente–.
La anterior consideración no cambia frente a la expresión utilizada en el segundo inciso del art. 32.3 en estudio, al señalar que “[e]stos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. La Sala observa que la interpretación que traza la demanda, parte de la escisión de la hipótesis normativa que se invoca como transgredida, en la que se hace lectura de una prohibición para dejar de lado que la ley realmente lo que consagra es un condicionamiento para la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales, que pende de que la entidad respectiva no cuente con personal de planta suficiente, o requiera de especialistas en determinada materia; premisa que parte de la voluntad de restringir fenómenos asociados a la existencia de nóminas paralelas, o que conduzcan a la afectación del empleo y la función pública.
[…]
Las referencias legales y jurisprudenciales concordadas, que estuvieron orientadas a supeditar la celebración de contratos de prestación de servicios a la circunstancia de que dichas actividades no pudieran realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, pretenden preservar los principios asociados al empleo público, entendido como “el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado”47. Ello explica que el condicionamiento fijado en el art. 32.3 de la Ley 80 de 1993 esté dirigido a las personas naturales, que son quienes pueden desempeñar empleos públicos.
Esta visión integrada y pacífica ha sido confirmada por esta Sección que, al referirse al entendimiento del núm. 3 art. del 32 de la Ley 80 de 1993, precisa que aquella disposición no denota una exclusión de las personas jurídicas, en razón de que “la idoneidad para la prestación de un servicio altamente especializado no es una condición o cualidad que el ordenamiento jurídico hubiere reservado o atribuido de manera exclusiva a las personas naturales, pues no existe ninguna razón de orden lógico o jurídico para considerar que las personas jurídicas no puedan, a través de su objeto social, su organización y el personal calificado que las integra, ofrecer y prestar a la Administración los servicios profesionales y especializados que esta requiera para el cumplimiento de sus fines.
Al esclarecer el contenido que se desprende de la norma legal, se concluye que el Gobierno nacional no excedió su poder reglamentario mediante la inclusión de la locución “o jurídicas”, pues tal expresión no desborda, desconoce o altera los mandatos del legislador. Bien por el contrario, las disposiciones acusadas constituyen un desarrollo coherente y razonable del marco legal en que se funda, en tanto hacen evidente la posibilidad de contratar tanto con personas jurídicas como naturales la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, en los términos que prevé el art. 32.3 de la Ley 80 de 1993.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 24/10/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 71.418 |
| Demandado | Nación – Presidencia de la República y otros |
| Actor | Darly Alexander Andrade Cañón |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ |
| Medio de Control / Acción | Nuilidad Simple |
| Recurso | N/A |
| Año | 2025 |
| Mes | Octubre |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato de prestación de servicios |
| Tema | Nulidad simple |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CAPACIDAD PARA COMPARECER AL PROCESO, REPRESENTACIÓN, REPRESENTACIÓN DE CARÁCTER JUDICIAL, Ley 1437 de 2011 artículo 159, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, CONTRATOS ESTATALES, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y APOYO A LA GESTIÓN |
| Restrictor | Ley 1437 de 2011 artículo 159, Jefe de Estado, Entidades Públicas, Competencia, Ministro, Director del departamento administrativo, Representación, Decreto 672 de 2017 artículos 1 y 3, Alcance, Finalidad, Funcionamiento de las entidades estatales, Ley 80 de 1993, Contrato de prestación de servicios, Aplicación de las normas civiles y comerciales, Posibilidad de que las finalidades públicas sean atendidas por sujetos, Natural o figuras asociativas, Definición, Ley 80 de 1993 artículo 32, Ley 80 de 1993 artículo 32 numeral 3, Características, Contratación directa, Personas naturales o jurídicas, Análisis de nulidad del inciso segundo artículo 13 Decreto 2170 de 2002, Ley 1150 de 2007, Regla general, Selección del contratista, Licitación pública, Excepción, Definidas en la ley, Reglamentación, Decreto 66 de 208 artículo 81, Decreto 2474 de 2008, Contratación de persona natural o jurídica, Posibilidad de contratar personas jurídicas, Análisis del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, Ausencia de exceso del poder reglamentario |