SILENCIO ADMINISTRATIVO – Ficción por falta de pronunciamiento de la entidad pública sobre solicitud elevada por particular – Regla general – respuesta desfavorable
El silencio administrativo constituye una ficción que surge de la falta de pronunciamiento de la entidad pública frente a una solicitud elevada por un particular. Como regla general, dicho silencio implica una respuesta desfavorable de la Administración frente a la petición o al recurso formulado.
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Procede en casos expresamente señalados en la ley – CPACA artículo 84 – Procedimiento para invocar silencio administrativo positivo – CAPCA artículo 85 – Protocolización de petición – Declaración jurada de no haber sido notificada decisión – Carácter probatorio
La configuración de un silencio administrativo positivo solo procede en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, conforme al artículo 84 del CPACA. En consecuencia, ante la ausencia de respuesta oportuna, opera la ficción legal mediante la cual el interesado obtiene una respuesta negativa —regla general— o positiva —excepción— y adquiere certeza sobre su situación jurídica.
Respecto del procedimiento para invocar el silencio administrativo, el artículo 85 del CPACA exige la protocolización de la constancia o copia de la petición radicada ante la autoridad, junto con la declaración jurada de no haber sido notificada decisión alguna dentro del término legal. Este documento tiene un carácter instrumental y probatorio, pues “se ha entendido como un mero trámite encaminado a darle forma a la resolución tácita para que quien pretenda hacer valer sus consecuencias pueda acreditarlo.
CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Ley 80 de 1993 artículo 25 numeral 16 – Término de 3 meses – Aplicación del CAPCA artículo 85 – Remisión expresa de la Ley 80 de 1993 artículo 77
El numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 dispuso que “En las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato, si la entidad estatal no se pronuncia dentro del término de tres (3) meses siguientes, se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo”. En vista de que el EGCAP no reguló el procedimiento para su invocación, resulta aplicable lo previsto en el artículo 85 del CPACA, en concordancia con el artículo 77 de la Ley 80 de 1993.
SILENCIO ADMINISTRATRIVO EN MATERIA CONTRACTUAL – Requisitos – Jurisprudencia del Consejo de Estado – Solicitud de reconocimiento de un derecho – Deber de presentarla durante la ejecución del contrato – Ausencia de pronunciamiento por parte de la entidad dentro de los 3 meses contados a partir de la solicitud – Interés directo – El derecho debe ser anterior a la petición – Soporte probatorio
La jurisprudencia ha precisado los requisitos para su configuración en materia contractual, a saber:
El contratista debe presentar una solicitud ajustada a derecho, en la que exprese su voluntad de que se reconozca un derecho. No se trata, entonces, de peticiones propias del curso de la ejecución de las prestaciones a su cargo, reclamaciones u observaciones que la entidad dirige al contratista por razones derivadas de la celebración del contrato.
La solicitud debe presentarse durante la ejecución del contrato. Este requisito delimita su ámbito temporal, en el sentido de verificar que la petición se formule en dicha etapa, sin referencia al momento en que se resuelva o deba resolverse. Conforme lo ha precisado esta Corporación, quedan excluidas las solicitudes presentadas en las etapas precontractual, de perfeccionamiento o de liquidación, esto es, por fuera de la ejecución contractual, caso en el cual se aplican las reglas generales del silencio administrativo negativo.
La entidad estatal no emite pronunciamiento sobre la petición dentro del término de tres meses contados desde su presentación.
La petición a partir de la cual se pretende derivar un acto ficto positivo debe ser presentada por el contratista y debe estar respaldada por un interés directo y subjetivo, receptor de un interés concreto preexistente a la solicitud, radicado en cabeza del contratista y de cuyo reconocimiento puede resultar beneficiado. Su objeto no puede orientarse a constituir derecho que no preexiste, a modificar el contrato, a excusarse de cumplirlo, a favorecer a terceros.
Lo anterior explica que la petición debe fundarse en una situación antecedente que permita acreditar la preexistencia de un derecho, porque el silencio administrativo no crea una situación a favor del solicitante, sino que hace explícito un derecho previo. De esta manera, la solicitud debe identificar ese derecho, el cual es anterior a la petición y requiere únicamente la formalidad o la declaración del contratante público. Por esto, el silencio positivo no puede operar sobre situaciones o relaciones jurídicas inexistentes; no se edifica sobre la nada. Tales situaciones requieren una declaración del contratante que las autorice o formalice.
Por último, la petición debe contar con soporte probatorio suficiente y no puede conllevar la omisión de etapas contractuales sometidas a un procedimiento particular en el EGCAP.
CESIÓN DE PARTICIPACIÓN – Requisitos – Autorización por parte de la entidad estatal – Ley 80 de 1993 artículo 7 – Limitación legal se condiciona a la responsabilidad solidaria de los integrantes de la unión temporal – Carácter intuitu personae del contrato – Autorización – Requisito de existencia y validez de cesión – Idoneidad y solvencia patrimonial
[…] mediante la escritura pública […] la representante de la UTTB protocolizó la solicitud de autorización de la cesión de la participación de CONSTRUCTEC S.A.S. en la unión temporal y declaró, bajo gravedad de juramento, no haber recibido respuesta. De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, dicha solicitud se radicó ante INVÍAS el 15 de mayo de 2014 […] sin que exista constancia de una respuesta expresa.
La Sala considera que la cesión de la participación, así formalizada, no tenía respaldo en la ley, pues no existía un derecho preexistente cuya titularidad pudiera predicarse de la UTTB […]
Bien por el contrario, la cesión requería ser consentida, autorizada. De acuerdo con el parágrafo primero del artículo 7º de la Ley 80 de 1993, “los proponentes indicarán si su participación es a título de consorcio o unión temporal y, en este último caso, señalarán los términos y extensión de la participación en la propuesta y en su ejecución, los cuales no podrán ser modificados sin el consentimiento previo de la entidad estatal contratante” (énfasis añadido). Así, la participación indicada por CONSTRUCTEC S.A.S. en la ejecución no podía modificarse sin el consentimiento previo de la entidad estatal contratante.
La limitación legal se explica porque los integrantes de la unión temporal responden solidariamente por las obligaciones derivadas de la propuesta (Ley 80 de 1993, art. 7º). Esta asunción de responsabilidad impide variar dicha participación sin el consentimiento previo de la entidad estatal. La necesidad de autorizar cualquier modificación también se vincula con el carácter intuitu personae del contrato, dado que las calidades de cada integrante, reflejadas en el cumplimiento de los requisitos habilitantes, determinan la selección de la estructura plural que conforman. Por esa razón, cuando sobrevienen inhabilidades en uno de sus integrantes durante la ejecución, la Ley 80 de 1993 (art. 9º) dispone que “este cederá su participación a un tercero previa autorización escrita de la entidad contratante [y] en ningún caso podrá haber cesión del contrato entre quienes integran el consorcio o unión temporal”. […]
Bajo las reglas del derecho público, tanto la cesión de la participación que tiene el integrante de la unión temporal (Ley 80 de 1993, art. 7) como la cesión de la posición contractual que ocupa esta estructura plural están sometidas a la previa autorización de la entidad contratante (Ley 80 de 1993, art. 41). Por ende, la notificación al contratante no solo tiene efectos de oponibilidad. El consentimiento previo de la entidad, a diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, es un requisito para la perfección y validez, no solo de la eficacia de la cesión, porque involucra la idoneidad del ejecutor de actividades orientadas a la satisfacción de cometidos estatales, así como la suficiencia o solvencia patrimonial que garantiza el interés patrimonial del acreedor estatal (C.C, art. 2488). Por ello, el silencio de la entidad estatal no es condición suficiente para que la cesión produzca efectos, ni la Administración queda obligada por esa sola circunstancia, a aceptar una variación de la composición que comprometa la idoneidad y capacidad de quienes deben proveer los bienes, obras o servicios demandados por ella.
INCUMPLIMIENTO EN OBRA PÚBLICA DE INFRAESTRUCTURA VIAL –Incumplimiento de especificaciones técnicas – Daño indemnizable se determina por el menoscabo patrimonial sufrido por la entidad contratante al recibir activo sin cumplimiento de condiciones pactadas – Perjuicio previsible y cierto – Infracción al contrato – Código Civil artículos 1613 y 1616
Cuando el contratista entrega una obra de infraestructura vial que no cumple con las especificaciones técnicas pactadas o con los indicadores de estado requeridos, incurre en incumplimiento, independientemente de que haya recibido el pago por las cantidades ejecutadas conforme a los precios unitarios convenidos. En estos casos, el daño indemnizable no se determina por el monto ya pagado, sino por el menoscabo patrimonial sufrido por la entidad contratante al recibir un activo vial que no cumple con las condiciones pactadas. Este perjuicio, que se deriva directamente del incumplimiento, obliga a la entidad a asumir el costo de corregir la obra para que cumpla con las especificaciones contractuales pactadas. Este perjuicio es previsible y cierto, y se deriva de manera directa de la infracción del contrato (C.C., arts. 1613 y 1616).
INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS – Código Civil artículo 1610 numeral 3 – Indemnización por mora – Indemnización de perjuicios resultantes de la infracción al contrato – Indemnización compensatoria – Costos que debe sufragar el dueño de la obra
El numeral 3º del artículo 1610 del Código Civil, que regula los remedios contractuales frente al incumplimiento de las obligaciones de hacer, establece que el acreedor, además de la indemnización de la mora, tiene derecho a “que el deudor le indemnice de los perjuicios resultantes de la infracción del contrato”. La indemnización compensatoria por los perjuicios derivados de la infracción contractual comprende los costos que debe sufragar el dueño de la obra —externalice o no la realización de las reparaciones— para que esta cumpla con las condiciones técnicas pactadas. En el caso de obras de infraestructura vial como las contratadas por INVÍAS, ello comprende el costo de las intervenciones constructivas para que la obra satisfaga los indicadores de estado exigidos para garantizar la transitabilidad de los usuarios.
[…]
La determinación sobre la necesidad de ejecutar intervenciones constructivas —distintas de la demolición total y el reemplazo— es una cuestión de orden técnico cuya precisión exige apoyarse en elementos probatorios provenientes de personas con conocimiento especializado en la materia. En el expediente reposan dos documentos suscritos por ingenieros civiles, especialistas en pavimentos, los cuales son convergentes en señalar que las losas identificadas al término de la ejecución del contrato debían ser reparadas para su recibo a satisfacción por parte de la entidad estatal.
[…]
El perjuicio no se identifica con la erogación efectiva, sino con la afectación patrimonial que se produjo desde el momento en que la entidad recibió un activo vial que no cumplía las especificaciones técnicas pactadas. Esta inconformidad implica una disminución cierta del valor y utilidad de la infraestructura recibida y genera, como consecuencia necesaria del incumplimiento, la necesidad de ejecutar intervenciones de reparación para restablecer las condiciones contractuales, la cual no habría surgido si el contrato se hubiera cumplido en debida forma.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 30/01/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 72.784 |
| Demandado | Unión Temporal Transversal de Boyacá y otros |
| Actor | Instituto Nacional de Invias – INVÍAS |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2026 |
| Mes | Enero |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato de obra pública |
| Tema | Incumplimiento del contrato |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | SILENCIO ADMINISTRATIVO, SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, SILENCIO ADMINISTRATRIVO EN MATERIA CONTRACTUAL, CESIÓN DE PARTICIPACIÓN, INCUMPLIMIENTO EN OBRA PÚBLICA DE INFRAESTRUCTURA VIAL, INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS |
| Restrictor | Ficción por falta de pronunciamiento de la entidad pública sobre solicitud elevada por particular, Regla general, Respuesta Desfavorable, Procede en casos expresamente señalados en la ley, CPACA Artículo 84, Procedimiento para invocar silencio administrativo positivo, CAPCA artículo 85, Protocolización de petición, Declaración jurada de no haber sido notificada decisión, Carácter probatorio, Ley 80 de 1993 artículo 25 numeral 16, Término de 3 meses, Aplicación del CAPCA artículo 85, Remisión expresa de la Ley 80 de 1993 artículo 77, Requisitos, Jurisprudencia del Consejo de Estado, Solicitud de reconocimiento de un derecho, Deber de presentarla durante la ejecución del contrato, Ausencia de pronunciamiento por parte de la entidad dentro de los 3 meses contados a partir de la solicitud, Interés directo, El derecho debe ser anterior a la petición, Soporte probatorio, Autorización por parte de la entidad estatal, Ley 80 de 1993 artículo 7, Limitación legal se condiciona a la responsabilidad solidaria de los integrantes de la unión temporal, Carácter intuitu personae del contrato, Autorización, Requisito de existencia y validez de cesión, Idoneidad y solvencia patrimonial, Incumplimiento de especificaciones técnicas, Daño indemnizable se determina por el menoscabo patrimonial sufrido por la entidad contratante al recibir activo sin cumplimiento de condiciones pactadas, Perjuicio previsible y cierto, Infracción al contrato, Código Civil artículos 1613 y 1616, Código Civil artículo 1610 numeral 3, Indemnización por mora, Indemnización de perjuicios resultantes de la infracción al contrato, Indemnización compensatoria, Costos que debe sufragar el dueño de la obra |