PROCEDIMIENTOS Y ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS – Régimen de transición y vigencia
[…] La demanda se instauró ante esta jurisdicción en el año 2007, por tanto, se rige por lo prescrito en el Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, -en adelante C.C.A.-, por cuanto la Ley 1437 de 2011, según su artículo 308, entró a regir el 2 de julio de 2012. Esta disposición en su inciso tercero dispuso: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.
El artículo 82 del C.C.A., modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo juzgaría las controversias y los litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas.
FUERO DE ATRACCIÓN – Aplicación – Normativa
El fuero de atracción es un fenómeno procesal desarrollado jurisprudencialmente a partir del factor de conexión de la competencia, el criterio de especialidad y los principios de economía, eficiencia, eficacia, seguridad jurídica y el acceso efectivo a la administración de justicia, en la medida que extiende la jurisdicción del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que estas son demandadas de forma concomitante con sujetos de derecho público.
Este fuero tiene como criterio orientador para su aplicación que el daño por el cual se pretenda reparación sea el mismo y se atribuya su responsabilidad y pretensiones tanto a los sujetos de derecho privado como a las entidades estatales, frente a las cuales debe existir una mínima y fundada probabilidad de condena.
Esta figura surgió jurisprudencialmente y la Ley 1437 de 2011 la desarrolla legalmente en artículos 140 y 165. Sin embargo, en la medida que este proceso se somete a las reglas del Decreto 01 de 1984, es bajo esta normativa que se tendrá en cuenta el desarrollo del fuero de atracción.
FUERO DE ATRACCIÓN – Requisitos
[…] se requiere que se cumpla una serie de presupuestos o requisitos para su procedencia como que los hechos en los que se sustente la imputación de responsabilidad en contra de la entidad y el particular sean los mismos y que tengan la misma fuente, esto implica que los dos sujetos, con su conducta, hayan contribuido eventualmente a generar el daño y, por ende, exista una probabilidad de condena como responsables de los perjuicios causados.
Adicionalmente, esta Subsección en sentencia del 13 de agosto de 2021 (Exp. 60.078) ha exigido que las pretensiones sean de la misma naturaleza para indicar que no se configura el fuero de atracción cuando al Estado y al particular demandado se le imputan pretensiones de distinta naturaleza, extracontractual a las entidades y contractual al privado, aún cuando con posterioridad a abierto esa posibilidad. Esa exigencia se sustentó en la idea de que la diferencia en la imputación de responsabilidad desvirtúa que se trate de los mismos hechos.
FUERO DE ATRACCIÓN – Con – causalidad
[…] de existir un indicio de con-causalidad a nivel de posibilidad de atribuir el mismo daño aún indirectamente a la conducta concurrente del ente público y del particular, es posible acudir al fuero de atracción.
Para el análisis de esta figura, se ha precisado que el juez determina la naturaleza y fuente de responsabilidad atribuida al sujeto, para evitar que exista una alteración temeraria de la misma […] al margen de que el proceso se tramite ante el juez administrativo, la conducta de los sujetos de derecho privado será evaluada desde el ángulo de la normativa que les resulte aplicable, ya sea en materia contractual o extracontractual.
Esta jurisprudencia permite concluir que si bien el fuero de atracción como figura en sí misma excepcional conlleva generalmente supuestos de concausalidad o litisconsorcio necesario, no se restringe estrictamente a estos eventos ya que lo importante es que la responsabilidad endilgada se atribuya al mismo hecho, para lo cual también es importante determinar en cada caso si existe una conducta eficiente o directamente relacionada con los hechos de la demanda que justifique la aplicación del fuero de atracción.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL – Normatividad
El numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, establece que la acción de controversias contractuales caducará, tratándose de contratos sometidos a liquidación, en el término de dos años, contados a partir del vencimiento del plazo establecido contractual o legalmente para liquidar el contrato.
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Controversias contractuales
La legitimación material en la causa es un requisito procesal que significa tener derecho a exigir que se resuelva sobre las peticiones formuladas en la demanda, es decir, sobre la existencia o inexistencia del derecho material pretendido, fundado en la relación sustancial que se aduce que existe entre las partes del proceso y el interés en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada.
Conforme al artículo 87 del Decreto 01 de 1984, cualquiera de las partes de un contrato estatal está legitimada para instaurar la acción de controversias contractuales.
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL – Régimen jurídico
El contrato de arrendamiento No. 77 de 2002 estaba sujeto a la regulación del Estatuto General de Contratación de la Administrativa Pública, previsto en la Ley 80 de 1993 y normas complementarias, en atención a la naturaleza pública de la entidad arrendadora -esto es, BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA-, régimen contractual que establece como normatividad aplicable a los contratos estatales las disposiciones pertinentes contenidas en los Códigos Civil y de Comercio, salvo las materias especialmente reguladas por esta ley -artículo 13, Ley 80 de 1993.
El Estatuto General de Contratación de la Administrativa Pública no fijó pautas específicas para los contratos de arrendamiento celebrados por entidades estatales, lo que implica que continúan regulándose por el derecho privado. Sin embargo, estableció que la escogencia del contratista, en tales contratos, podía efectuarse directamente -artículo 24, numeral 1, de la Ley 80 de 1993.
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO – Prohibición de prórrogas automáticas
[…] no le asiste razón a la parte demandante en atención a que el régimen del contrato de arrendamiento en la contratación estatal conlleva la integración de la Ley 80 de 1993 y sus principios a las disposiciones civiles y comerciales aplicables en este tipo contractual. En consecuencia, no procede la prórroga automática ni resulta aplicable las disposiciones del Código de Comercio sobre el derecho a la renovación en los contratos estatales de arrendamiento.
La cláusula de prórroga automática del contrato no es aplicable en los contratos estatales, salvo disposición legal que expresamente la autorice, porque contraviene normas y principios imperativos de la contratación estatal como el principio de transparencia, concurrencia y buena administración (Ley 80 de 1993, art. 24 y 40).
En lo que corresponde al denominado derecho de renovación del arrendamiento de local comercial (Código de Comercio, art. 518), para esta Corporación es claro que en la contratación estatal tal derecho no se integra al régimen jurídico del contrato, porque contraviene la Ley 80 de 1993, dado que a las entidades estatales no se les puede imponer una renovación obligatoria e indefinida del contrato, por violar el principio de selección objetiva, libre concurrencia y los principios de la buena administración.
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO – Régimen normativo en materia de construcciones y mejoras – Ley 80 de 1993 – Código Civil
[…] las reglas en materia de construcciones y mejoras de un contrato de arrendamiento estatal se guían por lo previsto en el artículo 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993 – Estatuto General de Contratación de la Administración Pública-, que al establecer la normatividad aplicable, los tipos contractuales y el contenido del contrato estatal, remiten a las disposiciones civiles y comerciales salvo en las materias especialmente reguladas por dicha ley.
En estos términos, las estipulaciones o cláusulas sobre las mejoras y construcciones al no ser elementos de la esencia del contrato de arrendamiento constituyen elementos de la naturaleza del negocio jurídico, esto es, que son disponibles por las partes en el marco de la libertad contractual y dentro de los términos y límites previstos en la contratación estatal. Prevalece el acuerdo de las partes y a falta de éste, entran a aplicarse las normas del Código Civil. Estas reglas aplican en la medida que el bien objeto del contrato de arrendamiento es un bien fiscal y que la Ley 80 de 1993 y normas complementarias no establecen reglas específicas frente a las mejoras y construcciones sobre el predio arrendado.
En atención a que en los contratos de arrendamiento es común establecer cláusulas sobre mejoras y/o construcciones, es importante, destacar los términos en los que el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 delimita la libertad contractual de las partes frente al contenido y las estipulaciones de los contratos, estableciendo como límites que no sean contrarias al ordenamiento jurídico, orden público, principios y finalidades de la contratación estatal y los de la buena administración.
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO – Régimen normativo en materia de construcciones y mejoras – Código Civil
Esta Sala encuentra que conforme al Código Civil el régimen común de la propiedad sobre las mejoras y construcciones en el marco de un contrato de arrendamiento está regulado por los artículos 1993 y 1994 que establecen: la obligación de reembolsar al arrendatario el costo de las reparaciones indispensables no locativas, en la medida que no se hayan hecho necesarias por culpa del arrendatario; y, que el arrendador no es obligado a reembolsar el costo de la mejoras útiles en que no ha consentido con expresa condición de abonarlas, pero el arrendatario podrá separarlas y llevarse los materiales sin detrimento de la cosa arrendada, a menos que esté dispuesto el arrendador a abonar lo correspondiente a los materiales.
Igualmente, esta Sala encuentra relevante para esta controversia la integración de las normas anteriores en concordancia con la regulación de la accesión como modo de adquirir la propiedad, esto significa, que el dueño del predio pasa a serlo de lo que se incorpora al inmueble, sin perjuicio del deber que le corresponde de reconocer al poseedor de buena fe el valor de las construcciones, de acuerdo con las reglas previstas en el artículo 739 del Código Civil.
Se destaca que el Código Civil en los artículos 965 a 967 establece la regulación en el evento de que la reivindicación del inmueble prospere por parte del propietario, señalando que le correspondería pagar las mejoras necesarias que se adhieren al bien y no puedan ser retiradas, o, las expensas que fueron igualmente necesarias.
CONTRATO DE ARRENDAMIENTO ESTATAL – Improcedencia de ejecución de obras
Al tratarse de una controversia que versa sobre un contrato estatal es importante destacar algunas consideraciones especiales en la materia, en atención, a los principios y normas imperativas previstas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Sobre el particular, esta Subsección en sentencia del 03 de octubre de 202022 afirmó la improcedencia de ejecución de obras o inmuebles como la improcedencia de reconocimiento de indemnizaciones por dichas obras dentro de los contratos de arrendamiento.
LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO – Contrato de arrendamiento
Esta figura tiene como fundamentos normativos los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, modificados por los artículos 11 de la Ley 1150 de 2007 y 217 del Decreto Ley 019 de 2012. En atención a que la Ley 1150 de 2007 entró en vigencia con posterioridad a la vigencia del Contrato No. 77 de 2002, corresponde a esta instancia judicial analizar el tema conforme a las disposiciones originarias de la Ley 80 de 1993, que regula la obligación de liquidar el contrato estatal, sólo en algunos eventos, y el contenido de la liquidación.
En estos términos, para las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993, existe la obligación de liquidar: i) los contratos de tracto sucesivo; ii) los contratos cuya ejecución se prolongue en el tiempo; y iii) los que los requieran. El contrato […] era un contrato de arrendamiento, por tanto, al tratarse de un contrato de tracto sucesivo procede la liquidación del mismo.
De acuerdo a los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 en concordancia con el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 se establece las oportunidades para la liquidación del contrato estatal, asignándole competencia a las partes, la entidad estatal y a la jurisdicción para su realización, es así como surgen las modalidades de liquidación denominadas como bilateral, unilateral y judicial. El Consejo de Estado ha dicho que la liquidación judicial del contrato estatal “es aquella que realiza y adopta el juez del contrato, en desarrollo de un proceso judicial o arbitral, según corresponda, en ausencia de alguna de las modalidades de liquidación antes mencionada”, o sea, en subsidio de la liquidación bilateral – o de mutuo acuerdo – y de la liquidación unilateral.
Detalles del documento | |
| Fecha | 21/02/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 46.052 |
| Demandado | BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA Y OTROS |
| Actor | JOSÉ ARÍSTIDES ALMONACID LEÓN Y OTROS |
| Providencia | Autos |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | MARÍA ADRIANA MARÍN |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2025 |
| Mes | Febrero |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato de arrendamiento |
| Tema | Contrato de arrendamiento |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | PROCEDIMIENTOS Y ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS, FUERO DE ATRACCIÓN, CADUCIDAD DE LA ACCION CONTRACTUAL, LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA, CONTRATO DE ARRENDAMIENTO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL, CONTRATO DE ARRENDAMIENTO, LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO, LEY 80 DE 1993 |
| Restrictor | Régimen de transición y vigencia, Aplicación, Normativa, Requisitos, Causalidad, Controversias contractuales, Régimen jurídico, Prohibición de prórrogas automáticas, Régimen normativo en materia de construcciones y mejoras, Código Civil, Improcedencia de ejecución de obras |