MARCO NORMATIVO DEL CONTRATO ESTATAL – Ley 153 de 1887 – Ley 80 de 1993
[…] en los términos del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, el régimen jurídico del contrato 200 de 2006 es el previsto en la Ley 80 de 1993, vigente al momento de su celebración. Por tanto, este será el marco normativo bajo el cual se llevará a cabo el análisis de la controversia sometida a juicio.
CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA – Acuerdo de voluntades – Aplicación del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007
[…] cabe señalar que en este negocio jurídico se pactó una cláusula penal pecuniaria, estipulación a la que le resulta aplicable lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 17 de la 1150 de 2007, a cuyo tenor: “[l]as facultades previstas en este artículo se entienden atribuidas respecto de las cláusulas de multas o cláusula penal pecuniaria pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a la expedición de esta ley y en los que por autonomía de la voluntad de las partes se hubiese previsto la competencia de las entidades estatales para imponerlas y hacerlas efectivas”.
DEBIDO PROCESO – Constitución Política artículo 29 – Alcance – DEBIDO PROCESO EN MATERIA SANCIONATORIA CONTRACTUAL- Aplicación a las actuaciones administrativas sancionatorias de carácter contractual
El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso como un conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, en virtud de las cuales se busca la protección de toda persona involucrada en una actuación administrativa o judicial, imponiéndole a quien asume su dirección la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente definido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías —derechos y obligaciones— de quienes se encuentran incursos en un relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción”.
En materia administrativa, ha sido entendido que el debido proceso es de ineludible observancia y su garantía debe armonizarse con la aplicación de los principios que orientan la función administrativa, incluso en el ámbito de la contratación estatal, cuando en pro de la continua y eficiente prestación de los servicios y bienes objeto de la contratación se hiciere necesario adoptar decisiones que afecten los intereses del contratista, como cuando la administración ejerce su potestad sancionadora, que si bien se efectúa unilateralmente, debe estar precedida de un procedimiento mínimo que preserve las garantías del debido proceso del afectado, tornando improcedente la imposición de sanciones de plano, es decir, sin formula de juicio.
LA DEBIDO PROCESO SANCIONATORIO CONTRACTUAL- Reglas jurisprudenciales antes de la Ley 1150 de 2007 – Primera etapa – Aplicación de las normas del Código Contencioso Administrativo – Segunda etapa – requerimiento previo al contratista
Aunque la obligación de la administración de respetar el debido proceso en el ámbito sancionatorio contractual no fue contemplada explícitamente en la Ley 80 de 1993, lo cierto es que su desarrollo, fundado en el artículo 29 de la Constitución Política, fue eminentemente jurisprudencial.
[…] En una primera etapa, se consideró que la imposición de una sanción exigía que la administración aplicara el debido proceso dentro de las actuaciones administrativas previas a su decreto, con fundamento en la remisión que la Ley 80 de 1993 (artículo 77) hace a la normas generales del CCA (artículos 3, 14, 28, 34, 35 y 50) o, en su defecto, a la Ley 58 de 1982 (artículo 5º), puesto que, al tratarse de una medida trascendental, no puede ser tomada en forma sorpresiva para el contratista, a quien debe brindársele la oportunidad tanto de ajustar su conducta a las estipulaciones contractuales, como de contradecir las imputaciones de incumplimiento que se le atribuyen, sin perjuicio de los recursos administrativos y las acciones judiciales que pueda interponer.
En una segunda etapa, la Sección Tercera matizó esta posición, al establecer que, si bien la administración debe garantizar el debido proceso en materia sancionatoria y adelantar un procedimiento administrativo previo, este no podía concebirse como uno general o gubernativo puro en los términos del CCA ni implicar necesariamente la formación de un expediente. En su lugar, se sostuvo que debía llevarse a cabo de manera ágil, a través de un requerimiento previo al contratista, brindándole la oportunidad de pronunciarse sobre el incumplimiento que se le atribuye, con el propósito de que se defendiera de dicha imputación y solicitara la práctica de pruebas para contradecir aquellas que se presentaran en su contra. Al punto, se indicó que “incluso, ese requerimiento podría entenderse satisfecho cuando la Administración durante el lapso de ejecución del contrato le ha venido manifestando al contratista sus observaciones, quejas, reclamos, incumplimientos y le ha solicitado mejorar o corregir los servicios, obras y suministros en los informes y correspondencia dirigida a éste por el interventor o supervisor del contrato, o en las inspecciones y visitas in situ de la obra, o en las reuniones efectuadas con el contratista, etc., y en consecuencia, le ha pedido las explicaciones del caso y otorgado la oportunidad de justificar. Importa resaltar que para que sea válido ese requerimiento como garantía del debido proceso, su contenido u objeto debe guardar correspondencia, coincidir o ser congruente o, mejor aún, tener relación directa con los hechos y motivos que luego dan lugar a la declaratoria de caducidad del contrato [o la imposición de una sanción], pues, en caso contrario, esto es, si dicho requerimiento está referido a circunstancias, situaciones o materias ajenas o extrañas a las que sirvieron de fundamento para la adopción de la medida sancionatoria, no puede tener la propiedad o virtualidad de garantizar el debido proceso contractual”. En definitiva, en materia sancionatoria contractual, la jurisprudencia citada reclamó que las garantías del debido proceso fueran aplicadas de manera atemperada, armonizándolas con los fines de la contratación pública y la prevalencia del interés general, sin que la medida sancionatoria resultara sorpresiva o intempestiva para el contratista, y que, en todo caso, se otorgara al interesado la oportunidad de expresar su opinión y contradecir los elementos de juicio que la entidad contratante esgrimiera en su contra, antes de adoptarse la decisión.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Ley 1150 de 2007 artículo 17 – Ausencia de reglamentación del procedimiento administrativo – Ley 1474 de 2011, artículo 86 -Reglamentación – Procedimiento sancionatorio
Ahora bien, los fundamentos jurisprudenciales anteriores fueron incorporados formalmente al ordenamiento jurídico a través del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, que dispuso que las garantías del debido proceso, como principio rector en materia contractual, se extienden a la fase de formación de los actos administrativos sancionatorios —se hizo referencia a las multas y cláusulas penales pecuniarias—, dado que los contratistas tienen el derecho a ser escuchados en un procedimiento mínimo con antelación a la toma de una decisión que afecte sus intereses, lo que les permite discutir y controvertir los elementos de incumplimiento que se les imputan y ejercer su derecho de contradicción y defensa.
En este sentido, aun cuando la Ley 1150 de 2007 incorporó expresamente el debido proceso en materia sancionatoria contractual, estableciendo la observancia de un procedimiento sumario que garantizara el cumplimiento del artículo 29 de la Constitución Política, no reglamentó expresamente dicho procedimiento, habiendo sido con la expedición de la Ley 1474 de 2011, concretamente mediante su artículo 86, que aquel quedó consagrado. Con todo, esta última norma no será analizada en esta oportunidad, en tanto no resulta aplicable al contrato objeto de controversia, dado que para la fecha de su celebración y ejecución aquella ley aún no había sido promulgada.
INTERVENTORÍA – No puede iniciar procedimiento administrativo sancionatorio – Obligación de la entidad contratante – Prohibición de delegación de facultades sancionatorias
En lo relativo a la posibilidad de que sea la interventoría, como intermediaria de la relación negocial, la que inicie el procedimiento sancionatorio previsto en la Ley 1150 de 2007, la Sección Tercera, en pronunciamiento reciente, determinó que esta competencia corresponde única y exclusivamente a las entidades contratantes, quienes no pueden delegar al interventor su posición contractual ni, mucho menos, las facultades sancionatorias que legalmente le fueron otorgadas.
DEBIDO PROCESO SANCIONATORIO EN MATERIAL CONTRACTUAL – Alcance
El procedimiento sancionatorio, como se expuso en párrafos precedentes, debe garantizar un debido proceso integral, lo que implica, entre otras salvaguardas, una adecuada formación de la voluntad de la administración, mediante la comunicación formal, por parte de la entidad contratante —no de la interventoría—, en la que se le imputen cargos de incumplimiento al contratista, especificando los hechos que los originan, las sanciones que podrían imponérsele —de las tantas que puede contener el contrato—, y las pruebas que la administración posee y en las que funda los cargos formulados. Esto, con la finalidad de permitir al contratista conocer y definir su posición para determinar cómo asumirá y ejercerá su derecho de contradicción y defensa frente a los reproches que se le endilgan, así como contar con la oportunidad de rebatir y exponer ante la misma administración —entidad contratante— sus planteamientos y las pruebas que desee hacer valer, oportunidades estas de las que también debe gozar la aseguradora, dado que estaría llamada a responder ante la eventual realización del riesgo amparado.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 09/04/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 63296 |
| Demandado | Bogotá Distrito Capital - Secretaría de Educación Distrital |
| Actor | Rafael Eduardo Parra Cortez, María Victoria Forero Carillo y Germán Darío Rodríguez Medrano (integrantes del Consorcio San Pedro |
| Providencia | Autos |
| Sección / Sala | Sala de Consulta |
| Subsección | C |
| Ponente | ADRIANA POLIDURA CASTILLO |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2025 |
| Mes | Abril |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Vulneración al debido proceso - Postetad sancionatoria |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | MARCO NORMATIVO DEL CONTRATO ESTATAL, CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA, DEBIDO PROCESO, INTERVENTORÍA, DEBIDO PROCESO SANCIONATORIO EN MATERIAL CONTRACTUAL |
| Restrictor | Ley 153 de 1887, Ley 80 de 1993, Acuerdo de voluntades, Aplicación del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, Constitución Política artículo 29, Alcance, Reglas jurisprudenciales antes de la Ley 1150 de 2007, requerimiento previo al contratista, Nueva reglamentación, No puede iniciar procedimiento administrativo sancionatorio |