LEY VIGENTE AL MOMENTO DE LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Ley 153 de 1887 artículo 38 – Seguridad jurídica
[…] el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 establece que en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al momento de su celebración, excepto la normativa referida al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del acuerdo de voluntades -de naturaleza procesal- y las que señalen penas para el caso de la infracción de lo estipulado, en cuyo caso se juzgaran con arreglo a la ley bajo la cual se cometió.
El anterior mandato tiene como fin dotar al acuerdo de voluntades de estabilidad normativa, de ahí que, pese a la promulgación de nuevas leyes propia del tráfico jurídico del país, las condiciones en virtud de las cuales se suscribió el negocio jurídico no se ven alteradas intempestivamente por ello, otorgando seguridad jurídica y una expectativa legítima de que el objeto negocial será efectivo y se materializará según lo convenido.
Bajo ese panorama, esta Subsección ha sostenido, en tratándose de contratos estatales impugnados ante esta Jurisdicción, que se rigen por la normativa que se encuentre vigente al momento de su suscripción, por lo que, pese a que existan normas posteriores sobre la materia, aquellas no pueden entrar a regular la relación negocial anterior, pues el querer del legislador fue que, precisamente, se sometiera a la normativa del momento en que fue perfeccionado.
De ese modo, los contratos deben gozar de estabilidad y seguridad, pues así se promueve la confianza y se facilitan las relaciones jurídicas, por lo que debe aplicárseles la ley vigente en el momento de su celebración y, por ello, las normas posteriores no pueden alterar las relaciones contractuales. Entonces, las obligaciones -así como su validez, existencia y efectos- quedan sometidas solo bajo el imperio de la ley que estuviese en vigor en el momento en que surgieron y, por ende, no puede aplicarse una nueva disposición jurídica a las nacidas antes de ella. Este mandato legal es la concreción de la regla de la irretroactividad de la ley, pues la nueva no puede regular o afectar las situaciones jurídicas consolidadas.
Así las cosas, en la medida en que el contrato de obra […] fue suscrito el 27 de diciembre de 2006 con una entidad territorial del nivel departamental, se rigió por la Ley 80 de 1993 y sus reformas -Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública o EGCAP-, normativa que se encontraba vigente para el momento en que fue perfeccionado, en concordancia con el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, y en atención al criterio orgánico establecido en los artículos 2 y 13 del primer estatuto mencionado, según el cual los negocios jurídicos celebrados por tales órganos estarán sometidos a dicha normativa y, en lo no regulado, se regirán por el derecho privado -civil y mercantil-.
CESIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – No modifica el régimen del contrato estatal
Frente a lo anterior, resulta menester anotar que, aun cuando […] el extremo contratante de la relación negocial pasó a ser EPC, cuya naturaleza es la de una empresa de servicios públicos domiciliarios, la sustitución de la entidad contratante no implicó que ipso facto el régimen del contrato variara, ya que, como se explicó, el legislador prescribió en el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 citado en distintas oportunidades que los actos jurídicos se someten a la normativa vigente para el momento en que fueron suscritos, lo que, según la jurisprudencia de esta Corporación, también es aplicable al negocio jurídico pese a que haya sido objeto de ajustes y adiciones.
Efectivamente, el Consejo de Estado ha sostenido que, aun si los contratos adicionales a los principales se suscriben cuando ha entrado en vigencia una norma sustancial posterior, lo cierto es que, en la medida en que se encuentran coligados al negocio jurídico original, el régimen que les aplica es el de ese primer negocio jurídico “con mayor razón si se tiene en cuenta que por regla general el contrato adicional se sigue por las estipulaciones del contrato principal en aquellas cláusulas en las cuales no se adicionó.
MODIFICACIÓN DE LA NATURALEZA JURIDICA DE UNA ENTDAD ESTATAL – No modifica el régimen jurídico del contrato estatal
Igualmente, esta Subsección ha resaltado que, aunque una entidad pública modifique su naturaleza jurídica de un establecimiento público a una empresa industrial y comercial del Estado estructurada como una prestadora de servicios públicos domiciliarios, dicha novedad en sí misma no es configurativa de un cambio de régimen de los acuerdos de voluntades suscritos cuando la persona jurídica tenía la primera configuración, pues la aplicación de normativa posterior solo será posible en la medida en que se esté dentro de las excepciones del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, a saber: “1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y 2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo a la ley bajo la cual se hubiere cometido”.
En virtud de los razonamientos esbozados en precedencia, es dable señalar que el cambio de la parte contratante en un contrato estatal no tiene la vocación de modificar el régimen jurídico aplicable para el momento en que este se suscribió, aunque la normativa de la nueva entidad sea distinta de la de la anterior, no solo porque el legislador no dispuso que tal novedad tuviera la vocación de incorporar nuevas normas, sino porque ello desnaturalizaría el alcance del negocio jurídico y, en la práctica, representaría su modificación involuntaria, situación contraria al principio de pacta sunt servanda, en virtud del cual el contrato es ley para las partes y debe acatarse integralmente salvo que los sujetos negociales le otorguen distinto alcance al objeto convenido.
CESIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Cesionario adquiere derechos y obligaciones del contrato cedido – RÉGIMEN DE CONTRATO ESTATAL – Ley 80 de 1993
Ahora bien, tampoco se vislumbra que la cesión del contrato en sí misma configure un cambio de régimen, en especial porque el artículo 887 del Código de Comercio avaló la posibilidad de que una de las partes se hiciera sustituir por un tercero, pero no prescribió que dicha situación representaba un cambio del régimen normativo en virtud del cual se sometió el negocio jurídico.
Así las cosas, es claro que la cesión del contrato implica que el cesionario adquiere los derechos y obligaciones del contrato cedido, en concordancia con la jurisprudencia de esta Corporación, según la cual “asume la calidad de parte que correspondía al cedente [por lo que] la cesión de un contrato implica la de las acciones, privilegios y beneficios legales inherentes a la naturaleza y condiciones del contrato”, en concordancia con el artículo 895 del Código de Comercio, de ahí que tal figura implica la continuidad de la normativa aplicable al negocio jurídico y todas las obligaciones derivadas de aquella, pues se trata del régimen normativo que cimentó el acuerdo de voluntades desde un comienzo.
NATURALEZA JURIDICA DE ACTOS CONTRACTUALES – EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Decisiones – Derecho privado – RÉGIMEN DE LA LEY 80 DE 1993
[…] la Subsección comienza por poner de presente que esta Corporación unificó su jurisprudencia en cuanto a la naturaleza de los actos contractuales proferidos por las empresas de servicios públicos domiciliarios, en el sentido de señalar que, con motivo de su actividad contractual: i) por regla general, son decisiones de derecho privado, pues están sometidos únicamente por la ley 142 de 1994 y el derecho común -civil y mercantil-, de ahí que para controvertirlos a través del medio de control de controversias contractuales, el demandante no tiene la carga de solicitar su anulación; y ii) en los asuntos en los que se hubiere solicitado su nulidad por considerarse que eran actos administrativos no podrá declararse la inepta demanda ni inhibirse los jueces para resolver la controversia de fondo.
[…] los actos liquidatorios fueron proferidos por EPC en el marco de una circunstancia excepcional, anómala y sui generis mediante la cual resultó cobijada bajo los efectos del EGCAP, dada la cesión del contrato de obra […]en su favor, sin que aquellos se hubieran fundado en el derecho común o en la autonomía de la voluntad de los sujetos negociales.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Falta de competencia – POTESTAD EXCEPCIONAL – Legalidad de los actos administrativos
[…] en casos en que se cede un contrato inicialmente sometido por el EGCAP a una entidad regida por el derecho privado, las decisiones que se dictan unilateralmente son, a primera vista, actos administrativos; empero, cuando además se han cuestionado dichas decisiones, se ha concluido que, frente a aquellas, puede existir una falta de competencia, como vicio de la validez, bajo la lógica de que no existe “una habilitación expresa del ordenamiento para proferir los actos administrativos”, de ahí que un uso indebido de una potestad excepcional en sede contractual cuando la autoridad que la ejerce no está investida para el efecto puede derivar en un vicio de la legalidad de las decisiones de la Administración, pero ello solo se revisará cuando la legalidad de la actuación haya sido cuestionada.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Término de caducidad del medio de control
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que, cuando los contratos que se demandan ante esta jurisdicción se liquidan después de vencido el término convencional y/o legalmente dispuesto para su liquidación -esto, en referencia a los asuntos que son pasibles de ser liquidados según el EGCAP, pero dentro de los 2 años posteriores a su vencimiento, la oportunidad para demandar se contará desde el día siguiente a la firma del acta o a la ejecutoria del acto de liquidación del contrato.
En lo concerniente al término para liquidar el contrato, el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, aplicable al asunto de estudio debido a que todavía no había entrado a regir la Ley 1150 de 2007 para el momento del perfeccionamiento del contrato, estipuló que se haría bilateralmente, a falta de convenio sobre el plazo para ello, dentro de los 4 meses siguientes a la terminación del acuerdo de voluntades. Al punto, el literal d) del numeral 10) del artículo 44 de la Ley 446 de 1998 estipuló que, de no lograrse la liquidación bilateral, podría efectuarse unilateralmente en el término de 2 meses desde que se venció el plazo convenido por las partes o el de ley.
A su vez, aunque para cuando dichas normas estaban vigentes no existía un criterio legal que previera la posibilidad de liquidar el contrato después de los 6 meses referidos anteriormente, lo cierto es que la jurisprudencia sí reconoció que era posible efectuar el cruce de cuentas dentro de los 2 años siguientes, inclusive, lo cual, posteriormente, fue reconocido por la propia ley.
INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL – Nulidad del acto administrativo de liquidación unilateral – INEPTITUD DE LA DEMANDA – No cuestionamiento del acto de liquidación del contrato
La Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado de manera reiterada que, en los procesos regidos por el CCA, e incluso en aquellos sometidos por las reglas del CPACA, la ineptitud de la demanda se configura en aquellos casos en los cuales el contratista solicita declarar el incumplimiento del contrato y reclama los consecuentes perjuicios sin incluir en el escrito inicial la pretensión de nulidad del acto administrativo de liquidación unilateral del negocio, cuando aquel ha sido conocido por dicho contratista con anterioridad a la interposición de la demanda o a la oportunidad procesal para reformarla.
[…] la Sala ha considerado desacertado que el contratista demandante pretenda escindir la realidad negocial cuando reclama perjuicios por la inobservancia del contenido obligacional del contrato por parte de la entidad estatal o derivados de la fractura del equilibrio prestacional, sin llevar a debate procesal el acto de liquidación unilateral del contrato, postura usualmente advertida como mecanismo del contratista para evitar que se apliquen las compensaciones realizadas en dicho acto y eludir el efecto financiero de su propio incumplimiento.
[…] En ese contexto, cuando el acto de liquidación unilateral del contrato no es objeto de demanda de nulidad, su contenido resulta amparado por la presunción de legalidad y, por ende, la decisión que allí consta no puede modificarse a través de un proceso judicial en el que el demandante haya omitido impugnarlo, de ahí que, como se ha advertido en supuestos fácticos similares al caso que ahora ocupa la atención de la Sala, el requisito de la demanda en forma no puede ser visto como un capricho de la jurisprudencia de la Corporación, ni tampoco como una manera de denegar justicia, sino que -vale decir- se erige como un mecanismo de protección a la congruencia e integridad de la decisión que debe ser adoptada con base en la real ejecución y liquidación del contrato.
Detalles del documento | |
| Fecha | 10/03/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 67190 |
| Demandado | EMPRESAS PUBLICAS DE CUNDINAMARCA E.S.P. Y OTRO |
| Actor | CONSTRUCTORA ARKGO LTDA. Y OTRO |
| Providencia | Autos |
| Sección / Sala | Sala Plena de lo Contencioso Administrativo |
| Subsección | C |
| Ponente | NICOLAS YEPEZ CORRALES |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2025 |
| Mes | Marzo |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contrato de control interno |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | LEY VIGENTE AL MOMENTO DE LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL, CESIÓN DEL CONTRATO ESTATAL, MODIFICACIÓN DE LA NATURALEZA JURIDICA DE UNA ENTDAD ESTATAL, RÉGIMEN DE CONTRATO ESTATAL –, RÉGIMEN DE LA LEY 80 DE 1993, LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL, POTESTAD EXCEPCIONAL, INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL, INEPTITUD DE LA DEMANDA |
| Restrictor | Ley 153 de 1887 artículo 38, Seguridad jurídica, No modifica el régimen del contrato estatal, Cesionario adquiere derechos y obligaciones del contrato cedido, Decisiones, Derecho privado, Legalidad de los actos administrativos, Término de caducidad del medio de control, Nulidad del acto administrativo de liquidación unilateral, No cuestionamiento del acto de liquidación del contrato |