CONTRATACIÓN ESTATAL – CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Oportunidad procesal – Debido proceso – Actividad probatoria
La actividad probatoria, en términos generales, ilustra el camino que transita el proceso judicial para pasar de un estado de incertidumbre inaugural que surge del planteamiento de tesis usualmente contrapuestas, hacia un estado de verdad procesal al cual se llega con la aspiración de lograr la máxima conformidad entre la información y elementos demostrativos debatidos ante el juez, y la realización más próxima de la justicia.
Este cometido y sus fases está cimentado en una estructura de pasos concatenados con reconocimiento en sede de garantías constitucionales, como parte del núcleo del derecho fundamental al debido proceso (v. gr. el derecho a la prueba, su contradicción, la licitud de su obtención, entre otras). Por su trascendencia y fines, corresponde a una actividad que incumbe principalmente a las partes, lo que se justifica en el interés vertido en las pretensiones y en los planteamientos de defensa que cada cual enarbola para sostener su posición en juicio.
La primera oportunidad con la que cuenta el demandante para incorporar y solicitar pruebas es la demanda; para el demandado lo es la contestación, el escrito de excepciones o la demanda de reconvención. En la audiencia inicial acontece el segundo paso de la actividad probatoria correspondiendo al juez su decreto, seguido de la audiencia de pruebas como fase subsiguiente, donde ocurre la recaudación y práctica de todos los medios de acreditación oportunamente solicitados y decretados. Lo anterior sin perjuicio de la facultad oficiosa que de manera subsidiaria puede ejercer el juez, siempre que no conduzca a reemplazar o sustituir las cargas que incumben a las partes. Estos peldaños dan lugar a la debida incorporación de los insumos demostrativos y a su valoración judicial.
La Sala no comparte las razones esbozadas por el a quo para haber valorado la demanda de reconvención presentada en el trámite arbitral ya citado pues se desconocieron los momentos procesales establecidos para tal fin, y por esta vía, el derecho que tienen las partes para presentar pruebas y controvertir las que oportunamente se alleguen en su contra. Este pilar, que se integra al debido proceso (art. 29 de la Carta Política), también protege las formas propias de cada juicio, garantía que se iza con rango ius fundamental para la formación, validez y eficacia de las pruebas, incluida la oportunidad para aducirlas y hacer su contradicción, derecho que fue obviado por el a quo.
CONTRATACIÓN ESTATAL – Garantías procesales – Disciplina probatoria – Elementos demostrativos para esclarecer el proceso – Facultades oficiosas del juez
Esta posición del a quo, representa un quebrantamiento del sistema de garantías que subyace a las normas procesales. El juez, en su calidad de director del proceso, si bien puede determinar la necesidad de incorporar a la escena judicial algún elemento demostrativo para esclarecer un punto oscuro del debate, o cuando la disciplina probatoria lo amerite en el caso concreto, debe activar sus facultades oficiosas a través del respectivo auto, efectuando su decreto con expresión del objeto y fin de la prueba, y permitir su contradicción.
Sin embargo, el a quo ignoró que de forma precedente había negado el decreto de dicha prueba, y que luego no la estimó como base para activar sus facultades oficiosas; así que resultaba inadmisible entender que la sola entrega de aquel escrito, con los alegatos de conclusión, equivalía a su incorporación jurídica al proceso. Una cosa es el aporte físico de un documento, y otra la calidad de prueba que se adquiere a través de su decreto –determinación que pasa por la constatación de los requisitos de conducencia, pertinencia y utilidad en materia probatoria–, y hace parte del círculo de garantías asociadas al derecho de defensa y contradicción.
Se recordará, además, que bajo el principio de la comunidad de los medios probatorios que no es posible entender que éstos pertenezcan a alguna de las partes, como tampoco al juez, quien no puede ocultar o reservarse la decisión sobre aquello que ingresa o no al proceso para sí, ni la forma de aducir los medios de prueba en juicio. Una vez las pruebas han sido decretadas, son del proceso, comunes a todos los sujetos procesales, lo que en perspectiva inversa significa que cuando no se decretan no hacen parte del proceso, más allá de que físicamente puedan reposar en el expediente.
CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Finalidad – Interés general
Los contratos interadministrativos, más allá de tener como parte en ambos extremos a entidades públicas, conservan la finalidad de todo contrato estatal de realizar los fines que concretan el interés general, en virtud de lo cual la entidad que funja como contratante puede exigir al contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado (art. 4 de la Ley 80 de 1993) y, en correspondencia, este último tiene derecho a recibir la remuneración pactada y a que ésta no se altere o modifique durante la vigencia del contrato (art. 5 ib.).
CONTRATACIÓN ESTATAL – Ejecución contractual – Facultades coercitivas, sancionatorias y orientadoras – Irrenunciabilidad – Taxatividad – Interpretación restrictiva
Como premisa general, en la ejecución de los contratos estatales, el Legislador asignó al contratante un conjunto de facultades que le permiten ejercer la dirección, control y vigilancia del negocio jurídico para lograr su cumplimiento. Se trata de poderes exorbitantes ajenos al derecho común, que le otorgan facultades coercitivas, sancionatorias y orientadoras, con el propósito de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios o bienes públicos a su cargo y asegurar su continua y adecuada prestación.
Dichas prerrogativas son irrenunciables, taxativas, de interpretación restrictiva y aplicación temporal, limitadas a los eventos específicos que prevé el art. 14 de la Ley 80 de 1993: interpretación unilateral, modificación unilateral, terminación unilateral, caducidad, reversión, y sometimiento a las leyes nacionales.
La citada norma también establece que debe prescindirse de la utilización de estas cláusulas excepcionales en los contratos interadministrativos, de modo que está proscrita su estipulación en negocios como el que origina el presente asunto.
La anterior prohibición no abarca todo tipo de facultades que se pacten a favor de alguna de las partes, puesto que éstas últimas pueden provenir del ejercicio de la autonomía y libertad negocial de ellas. En efecto, los artículos 13 y 40 de la Ley 80 de 1993 establecen que a los contratos estatales les son aplicables las disposiciones “comerciales y civiles pertinentes”, salvo las materias expresa y particularmente reguladas por esa ley, por lo que los negocios sujetos al EGCAP se rigen por esta norma especial, que remite a las normas del derecho común en todo aquello no regulado por este estatuto de contratación pública, siempre que resulten compatibles.
CONTRATACIÓN ESTATAL – CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – Sanciones y multas – Finalidad conminatoria – Cláusula penal pecuniaria
La estipulación referida a las multas constituye una cláusula accidental en la teoría general de los negocios jurídicos, cuya incorporación, al alinearse con los elementos esenciales y naturales de la contratación estatal, tienen como propósito compeler al deudor a la debida ejecución de las prestaciones parcialmente incumplidas, lo que revela su finalidad conminatoria.
La cláusula penal también constituye una obligación accesoria, en virtud de la cual las partes establecen una pena (consistente en dar o hacer algo en caso) ante el evento de que no se ejecute una prestación o se retarde su cumplimiento artículo 1592 C.C.–. La misma puede cumplir varias funciones: es compensatoria cuando contiene la estimación de los perjuicios generados por la infracción obligacional; o moratoria, cuando se ha pactado para apremiar al deudor al cumplimiento de la prestación.
No se puede exigir, a la vez, la obligación principal y la pena –artículo 1594 C.C.– ni solicitar de forma conjunta las dos funciones de esta cláusula, compensatoria y moratoria, salvo que así se haya estipulado, es decir, que se haya convenido que el pago de la pena no da lugar a la extinción de la obligación principal –artículo 1600 C.C.–
Estas cláusulas (la multa y la cláusula penal) no constituyen reglas inusuales o extraordinarias, son sanciones de frecuente pacto entre los particulares –no así la imposición–, por lo que su convenio de ninguna forma es extraño en el tráfico negocial, sino expresión de la voluntad de las partes.
Tampoco se configuran en ellas los criterios que la doctrina ha explicado para esclarecer la concreción de la exorbitancia o excepcionalidad de tales cláusulas, ni se ajustan a los eventos que de forma expresa y taxativa la ley definió como facultades excepcionales en el art. 14 de la Ley 80 de 1993; por lo que es viable que aquellas sanciones se pacten en contratos interadministrativos y, en esa medida, no son nulas las cláusulas del contrato que las estipularon.
La Ley 80 de 1993 no consagró la atribución a favor del contratante para que, sin necesidad de acudir a un juez, pudiera imponer las multas y declarar el incumplimiento del contrato para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria. Con la Ley 1150 de 2007, art. 17, el Legislador estableció dichas prerrogativas a favor de las entidades estatales, competencia reiterada en el art. 86 de la Ley 1474 de 2011.
Para la imposición de las multas y la declaratoria de incumplimiento que permita hacer efectiva la cláusula penal, no basta la aludida habilitación legal; las normas consagraron que para que estas facultades procedan es necesario que las partes pacten expresamente tales sanciones en el contrato.
Bajo ese derrotero, el Legislador contempló diferentes mecanismos para que el contratante pueda actuar frente a la mora o el incumplimiento del contratista, con el fin de que de forma directa y sin acudir al juez del negocio pueda declarar la configuración de los supuestos que dan lugar a la concreción de las multas y la cláusula penal, a través de la expedición de actos administrativos.
Estas atribuciones denotan una prerrogativa pública que no procede en el marco del derecho común, pues la imposición de la multa y declaración de incumplimiento solo tiene lugar en virtud de la determinación judicial en tal sentido, a menos que las partes acuerden expresamente conferir a los sujetos negociales la facultad unilateral de aplicarlas.
CONTRATACIÓN ESTATAL – CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – Potestad legal del contratante frente a su colaborador – Declaratoria de incumplimiento – Atribuciones unilaterales
En este escenario, la imposición y la efectividad en forma unilateral de este tipo de sanciones contractuales reflejan una potestad legal del contratante frente a su colaborador, sin que se entiendan excluidas las entidades estatales que actúan en esta última calidad, comoquiera que en los contratos interadministrativos asumen la misma posición jurídica que tendría un contratista particular, en virtud de los intereses contrapuestos que se ventilan, generando que una de las partes (el contratante) se ubique en un plano diferencial que lo habilita frente al otro.
Así las cosas, en los negocios jurídicos sometidos al EGCAP, como lo es el de la referencia, el contratante ostenta la facultad para declarar unilateralmente la ocurrencia de un evento desencadenante de una multa o el incumplimiento negocial, con el fin de aplicar la cláusula penal estipulada, siempre que las partes hubieren contemplado dichas sanciones en el texto del contrato.
Lo anterior de ninguna manera desconoce el art. 14 de la Ley 80 de 1993, dado que las potestades excepcionales allí contenidas se circunscriben al listado taxativo y delimitado expresado en la norma, sin posibilidad de ampliar este catálogo a otras facultades, como la imposición de la multa y la declaratoria de incumplimiento a efectos de hacer efectiva la cláusula penal de forma unilateral.
Dado que la jurisprudencia no constituye una vía admisible para llegar a una interpretación que rebase la taxatividad establecida en el art. 14 de la Ley 80 de 1993, hay que señalar, en punto a los contratos interadministrativos, que la estipulación de atribuciones unilaterales no fue restringida por el Legislador, como sí lo fue la exorbitancia de las potestades enlistadas en el citado art. 14, las cuales no se corresponden con las figuras sancionatorias analizadas.
CONTRATACIÓN ESTATAL – CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – Inejecución parcial del contrato
A voces del artículo 1613 del C.C., la desatención del contenido obligacional a cargo del deudor puede presentarse bajo cuatro modalidades, a saber: a) la inejecución total, b) la inejecución parcial, c) la ejecución defectuosa, y d) el retardo o cumplimiento tardío de las prestaciones debidas.
CONTRATACIÓN ESTATAL – CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – Potestad sancionatoria – Proporcionalidad – Juicio de adecuación – Consonancia de la sanción
Sobre el particular, esta Sección ha manifestado que la proporcionalidad constituye uno de los principios rectores sobre los cuales debe erigirse el ejercicio de la potestad sancionatoria, el cual exige dos valoraciones, una de cara a la actuación de los órganos del Estado, las cuales deben dirigir su actuar bajo esta línea de reconocimiento, y otra frente al juez a quien corresponde controlar las determinaciones de la administración a fin de constatar si su conducta se ciñó a un juicio de adecuación o consonancia entre los hechos aducidos, las decisiones proferidas y las finalidades que se persiguen con éstas.
En punto a la aplicación de la cláusula penal pecuniaria, se ha establecido que “el juez tiene la competencia, previo juicio de proporcionalidad, para fijar su reducción”, puesto que el artículo 1596 del Código Civil prescribe que el deudor tiene derecho a que se rebaje o gradúe proporcionalmente la pena pactada en atención al monto de las prestaciones efectuadas por éste y aceptadas por la entidad, con la aclaración de que el parámetro de disminución de la sanción no es la magnitud del daño, sino el grado de ejecución del contrato por parte del el deudor. Con todo, tratándose de negocios jurídicos en que el objeto es indivisible, es decir, en los que sólo hay lugar a su ejecución completa, el valor de la cláusula debe corresponder al monto íntegro bajo el que se pactó; salvo que la contratante acepte del contratista la parte ejecutada.
De esta forma, los aspectos que se deben tener en cuenta, en aras de acceder o no a la disminución del monto de la cláusula penal pecuniaria, son: (i) el porcentaje efectivamente ejecutado por el contratista, y (ii) si la entidad pública contratante recibió esa parte del objeto convenido.
Detalles del documento | |
| Fecha | 07/02/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 67.158 |
| Demandado | NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO |
| Actor | UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2025 |
| Mes | Febrero |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato interadministrativo |
| Tema | Incumplimiento del contrato |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CONTRATACIÓN ESTATAL, CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS, INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO |
| Restrictor | Oportunidad procesal, Debido proceso, Actividad probatoria, Garantías procesales, Disciplina probatoria, Elementos demostrativos para esclarecer el proceso, Facultades oficiosas del juez, Finalidad, Interés general, Ejecución Contractual, Facultades coercitivas, sancionatorias y orientadoras, Irrenunciabilidad, Taxatividad, Interpretación restrictiva, Sanciones y multas, Finalidad conminatoria, Cláusula penal pecuniaria, Potestad legal del contratante frente a su colaborador, Declaratoria de incumplimiento, Atribuciones unilaterales, Inejecución parcial del contrato, Potestad sancionatoria, Proporcionalidad, Juicio de adecuación, Consonancia de la sanción |