RÉGIMEN JURÍDICO DE CONTRATOS CELEBRADOS POR LA FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS – Ley 80 de 1993
Para la Sala, es claro que el régimen jurídico que gobierna la contratación de la Federación Nacional de Departamentos es el de la Ley 80 de 1993, y, en consecuencia, los actos proferidos en ese contexto revisten naturaleza administrativa. Tal conclusión encuentra sustento en los artículos 95 de la Ley 489 de 1998 y 2 de la Ley 80 de 1993, así como en la sentencia C-671 de 1999, como se expondrá a continuación.
Según los estatutos que obran en el expediente, la Federación Nacional de Departamentos es una entidad pública sin ánimo de lucro (artículo 1°), constituida por los representantes legales de las entidades territoriales debidamente autorizadas (artículo 6°), integrada por los gobernadores de los 32 departamentos de Colombia que cuenten con la autorización de la respectiva asamblea (artículo 8°). Como se precisó con anterioridad, las verdaderas integrantes de dicha figura asociativa son las entidades territoriales que la conforman y no los gobernadores como personas naturales.
ASOCIACIÓN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS – Ley 489 de 1998 artículo 95 – Asociación o celebración de convenios interadministrativos – – Disposición – Régimen de Derecho Privado
El artículo 95 de la Ley 489 de 1998 dispone que las entidades pueden asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o prestar servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. A su vez, establece que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género.
Los estatutos de la Federación y el Manual de Contratación vigente para el momento de la convocatoria, establecieron que el régimen de sus contratos sería de derecho privado.
CORTE CONSTITUCIONAL – Sentencia C-671 de 1999 – Exequibilidad del artículo 95 – Régimen de contratación – Previsto para las entidades estatales – Entidades descentralizadas indirectas – Aplicación de la Ley 80 de 1993
No obstante, para el momento en que se adelantó el proceso de selección, la Corte Constitucional, en la sentencia C-671 de 1999, ya había señalado que las asociaciones conformadas exclusivamente por entidades públicas se rigen por las normas civiles aplicables, pero que, en todo caso, el régimen de la contratación corresponde al previsto para las entidades estatales en las leyes especiales:
Declárase EXEQUIBLE el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, bajo el entendido de que ‘las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género’, sin perjuicio de que, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias.
En el análisis adelantado por la Corte Constitucional, se precisó que las entidades descentralizadas indirectas que puedan surgir de la asociación exclusiva entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador en cuanto al régimen de cada una de las entidades que participan en la figura asociativa:
De conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a «los principios que orientan la actividad administrativa». Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización -artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política-, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad.
[…]
[…] Así las cosas, como los contratos de los departamentos están sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública según el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, ese mismo marco normativo resulta aplicable a los contratos de la Federación Nacional de Departamentos.
ACTOS PROFERIDOS POR LA FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS – Actos administrativos – Aplicación de la Ley 80 de 1993
En ese orden, no cabe duda de que la contratación de la Federación Nacional de Departamentos se rige por la Ley 80 de 1993 y, por lo tanto, los actos dictados en ejercicio de su actividad precontractual y contractual tienen naturaleza administrativa.
[…]
Conforme a la jurisprudencia de unificación de esta Corporación la determinación de la naturaleza jurídica de los actos proferidos en el marco de la actividad contractual de las entidades públicas depende del régimen que las gobierne. Así, cuando su contratación se encuentra sometida a la Ley 80 de 1993, los actos precontractuales y contractuales tienen carácter administrativo; en cambio, cuando el régimen aplicable es de derecho privado, dichos actos se consideran actos jurídicos privados.
En consecuencia, la Sala concluye que los actos mediante los cuales la Federación Nacional de Departamentos canceló la invitación pública No. 01 de 2017 son verdaderos actos administrativos, toda vez que sus contratos se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de conformidad con las consideraciones precedentes.
REVOCATORIA DIRECTA – Acto de apertura – No requiere de la obtención del consentimiento previo, expreso y escrito de los proponentes – El acto de apertura no crea o modifica situación jurídica de carácter particular y concreto – Causales de revocatoria
[…] conviene precisar que dicha revocatoria del acto de apertura no estaba supeditada a la obtención del consentimiento previo, expreso y escrito de los proponentes, criterio que esta Corporación ha reiterado en su jurisprudencia reciente, con fundamento en que el acto de apertura del proceso no crea o modifica una situación jurídica de carácter particular y concreto.
En consecuencia, las entidades públicas pueden revocar directamente el acto de apertura del proceso, sin el consentimiento de los proponentes, “si advierte la configuración de alguna de las causales y demás requisitos que dan paso a su procedencia”.
De acuerdo con el artículo 93 del CPACA, los actos administrativos deben ser revocados cuando (i) sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley; (ii) no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él o (iii) con ellos se cause agravio injustificado a una persona. Los actos por medio de los cuales se revoca una decisión administrativa deben motivarse en una de las causales allí previstas.
[…]
[…] la decisión de cancelar la invitación pública No. 001 de 2017 no se fundamentó en ninguna de las causales de revocatoria directa previstas en el artículo 93 del CPACA, sino en consideraciones de conveniencia institucional ligadas a cambios internos de la entidad. La Federación se limitó a referirse de manera general a “políticas”, “estrategias” y “coyunturas”, sin precisar a qué aspectos concretos hacían referencia. En consecuencia, se configura el vicio de falsa motivación que afecta la validez de los actos demandados.
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Variación de la causa petendi en segunda instancia
[…] la Sala observa que el actor, además de reiterar sus pretensiones iniciales, formuló en su apelación una nueva, relativa al reembolso de los gastos de preparación de la oferta. Esta no puede prosperar, por configurar una variación de la causa petendi y desconocer el principio de congruencia del artículo 281 del Código General del Proceso, así como las garantías de defensa de la parte demandada.
ORDENAR CONTINUAR CON EL PROCESO DE SELECCIÓN – No procede – Independencia de los poderes públicos
[…] la Sala confirmará la decisión de negar la pretensión de que se continúe con la invitación pública, dado que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que no es procedente obligar a la administración a dar continuidad a un proceso de selección cuando, en el ejercicio de su autonomía, decide no proseguirlo. Imponer tal obligación equivaldría a vulnerar la independencia de los poderes públicos, al forzar a la administración a realizar actuaciones que ha decidido no ejecutar, aun cuando tal determinación pueda generar responsabilidad frente al proponente afectado.
PERJUICIOS – Responsabilidad precontractual – No suscripción del contrato – Responsabilidad precontractual – Interés positivo
En la doctrina colombiana se ha definido la responsabilidad precontractual de las entidades públicas en los siguientes términos:
La llamada “responsabilidad precontractual” administrativa tendría lugar ‘cuando […] los proponentes sufren un daño antijurídico como consecuencia de una acción u omisión atribuible a la otra parte, durante la etapa de formación de la voluntad, que determina la imposibilidad de seleccionar al proponente, o la adjudicación irregular de la licitación, o la falta de perfeccionamiento del contrato”.
Por su parte, esta Corporación ha sostenido que las entidades estatales tienen el deber de llevar el proceso de selección hasta su fin, especialmente cuando existen sujetos que han presentado ofertas según las condiciones fijadas por la administración, salvo que concurra alguna de las causales que habilitan la revocatoria directa.
En relación con la revocatoria directa del acto de apertura, la Sala advierte que la no suscripción del contrato constituye uno de los supuestos típicos de responsabilidad precontractual por desconocimiento del principio de buena fe, en la medida en que compromete el interés negativo o de confianza de los oferentes, traducido en los gastos, expensas o pérdidas en que hubieren incurrido con ocasión de su participación en el proceso.
En ese sentido, no hay lugar a reconocer el denominado interés positivo que resultaría del contrato perfeccionado y que comprende la reparación integral “comprensiva del daño emergente y del lucro cesante provocados por la ineficacia de las negociaciones”. En efecto, la demanda incluyó como pretensión de restablecimiento la suma de $969’963.926, correspondiente a las utilidades que esperaba obtener con la ejecución del contrato; sin embargo, la Sala negará esta pretensión, así como la solicitud de reconocer los gastos asociados a la presentación de la oferta, formulada en sede de apelación, por las razones expuestas al inicio del acápite 6.2.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 24/10/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 64728 |
| Demandado | FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS |
| Actor | MUNDO CIENTÍFICO S.A.S. |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sala de Consulta |
| Subsección | A |
| Ponente | MARÍA ADRIANA MARÍN |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Anulación de laudo arbitral |
| Año | 2025 |
| Mes | Octubre |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Acción de Cumplimiento |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | RÉGIMEN JURÍDICO DE CONTRATOS CELEBRADOS POR LA FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS, ASOCIACIÓN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS, CORTE CONSTITUCIONAL, ACTOS PROFERIDOS POR LA FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS, RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ORDENAR CONTINUAR CON EL PROCESO DE SELECCIÓN, PERJUICIOS, RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN |
| Restrictor | LA LEY 80 DE 1993, – Asociación o celebración de convenios interadministrativos, Régimen de derecho privado, Sentencia C-671 de 1999, Exequibilidad del artículo 95, Previsto para las entidades estatales, Entidades Descentralizadas Indirectas, Aplicación de la Ley 80 de 1993, Actos administrativos, No requiere de la obtención del consentimiento previo, expreso y escrito de los proponentes, El acto de apertura no crea o modifica situación jurídica de carácter particular y concreto, Causales de revocatoria, Variación de la causa petendi en segunda instancia, Independencia de los poderes públicos |