RÉGIMEN DE NULIDADES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL – Principio de legalidad – Principio de taxatividad – Ley 80 de 1993 artículo 44 – Causales de nulidad absoluta – Principio de planeación – No es constitutiva de una causal de nulidad – Vulneración principio de planeación genera consecuencias disciplinarias y del incumplimiento del contrato
El régimen de nulidades en la contratación estatal se encuentra estructuralmente informado por los principios de legalidad y taxatividad, postulados rectores que circunscriben la competencia del operador judicial a las causales expresamente tipificadas por el legislador, vedando la creación vía interpretativa de nuevos motivos de invalidez. Esta restricción obedece a la naturaleza sancionatoria de la nulidad —entendida como la sanción máxima que priva de eficacia al negocio jurídico—, lo cual impone una interpretación estricta y rigurosa de sus causales, so pena de socavar la seguridad jurídica, la estabilidad de los vínculos obligacionales y la autonomía de la voluntad de las partes.
El artículo 44 de la Ley 80 de 1993 fijó de manera taxativa las causales de nulidad absoluta de los contratos estatales, sin incorporar entre ellas la inobservancia del principio de planeación. Esta omisión no puede interpretarse como un vacío normativo, sino que corresponde a una decisión deliberada del legislador orientada a preservar la estabilidad y la eficacia de los contratos estatales, evitando que la sola insatisfacción de postulados generales o la constatación de irregularidades técnicas en los estudios previos puedan erigirse, de manera automática, en causas de anulación del negocio. Reconocer lo contrario implicaría someter la validez del negocio jurídico a valoraciones contingentes sobre la suficiencia técnica, económica o jurídica de la etapa precontractual, y por otra parte, equivaldría a ampliar por vía interpretativa el catálogo de nulidades absolutas en detrimento de la seguridad jurídica y del principio de conservación del contrato, que impone privilegiar la subsistencia del vínculo negocial siempre que no medie la configuración de una causal legal de invalidez expresa.
Por ende, aunque la planeación constituye un deber funcional transversal cuya inobservancia puede generar consecuencias relevantes en otros planos —como la responsabilidad disciplinaria del servidor que omite su cumplimiento, la fiscal cuando se traduce en detrimento patrimonial del Estado, o la contractual en caso de afectación a los elementos estructurales del negocio jurídico en detrimento del contratista—, ello no supone, por sí solo, la existencia de un vicio que comprometa la validez del contrato, en la medida que tal consecuencia exige un respaldo normativo específico que no ha sido previsto por el legislador.
RÉGIMEN DE CAUSALES DE NULIDAD – Causales expresas de nulidad – Exclusión de principios como causales – Ley 80 de 1993 artículo 44 –Causales de nulidad – Aplicación del Código Civil artículo 1741 – Objeto y causa ilícitos – Omisión de alguna formalidad que las leyes prescribe – Incapacidad absoluta de los agentes – Objeto ilícito – Código Civil artículo 1519 – Contravención al derecho público
La nulidad absoluta de los contratos está sujeta a un régimen de causales específicas que excluye cualquier intento para el operador jurídico de derivar sanciones invalidantes de principios generales o de estándares técnicos no positivizados. En la medida que corresponde al legislador establecer de manera expresa y previa cuáles comportamientos dan lugar a la invalidez de los acuerdos de voluntades de la administración, se excluye la posibilidad de que dicha sanción sea deducida desde supuestos valorativos abiertos, por más relevantes que resulten desde la óptica de la gestión de la actividad contractual del Estado.
El artículo 44 de la Ley 80 de 1993 también dispone que los contratos estatales son nulos absolutamente por la configuración de las causales previstas en el derecho común (artículo 1741 del Código Civil), esto es, por objeto y causa ilícitos, por la omisión de alguna formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos en consideración a su naturaleza, y por la incapacidad absoluta de los agentes. Al respecto, y en concordancia con el artículo 1519 ibidem, se entiende que hay objeto ilícito en todo lo que contraviene el derecho público de la nación, mandato superior que restringe la procedencia de esta causal a aquellos eventos en los que la celebración o el contenido del negocio jurídico infringen de manera directa el orden jurídico. En consecuencia, no toda irregularidad administrativa o reglamentaria, como el incumplimiento de deberes funcionales, compromete la licitud del objeto.
Aunque en pronunciamientos anteriores esta Corporación llegó a sostener una tesis amplia según la cual el desconocimiento del principio de planeación podía subsumirse en la causal de objeto ilícito por contrariar normas de orden público de la contratación estatal, dicha postura ha sido objeto de una rigurosa revaluación y precisión para ajustarse al principio de legalidad de las sanciones. En efecto, la Sección Cuarta de esta Corporación, en sede de tutela, y posteriormente esta Sección, advirtieron con claridad que equiparar la falta de planeación con el objeto ilícito de manera generalizada resulta incompatible con el carácter taxativo de las nulidades absolutas, pues ello implicaría una ampliación desbordada del control judicial sobre la discrecionalidad administrativa, permitiendo al juez anular contratos por deficiencias que, si bien reprochables administrativamente, no tienen la entidad para viciar el consentimiento o el objeto del negocio desde la perspectiva de la validez sustancial.
PRINCIPIO DE PLANEACIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL – No toda deficiencia transmuta automáticamente a una violación del orden público – Código Civil artículo 1519 – Norma imperativa – Estudios previos – Objeto ilícito – Ley 80 de 1993 artículo 14 –Potestad de la entidad estatal – Supervisión e interventoría – Incumplimiento contractual
Por consiguiente, aunque el desconocimiento de la planeación supone una infracción a los deberes de la contratación estatal, no toda deficiencia en este ámbito transmuta automáticamente en una violación al orden público en los términos del artículo 1519 del Código Civil. Para que una irregularidad precontractual vicie la validez del acto, es menester que trascienda el plano de la simple falencia técnica o procedimental y se concrete en la violación una norma imperativa en sentido estricto (sea prohibitiva o preceptiva). Así las cosas, falencias en los estudios previos no encajan ipso iure en la causal de objeto ilícito, salvo que dicha precariedad conlleve la celebración de un negocio prohibido por la ley o contrario a los fines esenciales del Estado. Una postura distinta conllevaría una expansión desmedida del concepto de ilicitud, permitiendo que cualquier error administrativo afecte la estabilidad del contrato, en contravía del principio de tipicidad que rige las sanciones de nulidad.
[…]
Como se expuso, las nulidades por objeto ilícito exigen que la irregularidad sea de tal entidad que el contrato nazca a la vida jurídica en contravía de una prohibición legal o de una norma imperativa de orden público. En el caso bajo estudio, las omisiones alegadas por el apelante no encajan en las causales de nulidad taxativas del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 o del artículo 1741 del Código Civil. Se trata, en esencia, de reproches sobre la calidad o la completitud de la información precontractual que, si bien podrían haber dificultado la ejecución, no tienen la fuerza necesaria para afirmar la invalidez del vínculo contractual.
PRINCIPIO NEMO AUDITUR PROPRIAM TURPITUDINEM ALLEGANS – Actuación contraria de la entidad – Buena fe objetiva – Nulidad absoluta – Finalidad – No es un instrumento para corregir errores de conveniencia
[…] llama la atención de la Sala la conducta procesal y administrativa asumida por el Fondo, pues aunque el ordenamiento jurídico —en aras de depurarlo y proteger el patrimonio público— legitima a las entidades estatales para acudir a la jurisdicción y solicitar la nulidad absoluta de los contratos que ellas mismas han celebrado cuando adviertan vicios insaneables, dicha facultad no constituye un fundamento para desconocer los postulados de la buena fe objetiva ni para alegar la propia torpeza o negligencia como fuente de derechos a su favor. Resulta censurable desde la óptica de la lealtad contractual que la administración, quien detenta la posición de dominio en la configuración de los pliegos y la estructuración del negocio, pretenda valerse únicamente de sus propias omisiones en la etapa de planeación —en situaciones que estaban bajo su exclusiva esfera de control— para solicitar la anulación de un vínculo que ella misma promovió, diseño y perfeccionó, trasladando injustificadamente las consecuencias de su falta de rigor técnico a un contratista que, amparado en la confianza legítima y la apariencia de legalidad, concurrió a colaborar con los fines del Estado.
En este sentido, el análisis integral del comportamiento de la entidad demandante genera una duda razonable sobre si la pretensión de nulidad absoluta fue ejercida con la finalidad que le es propia —esto es, la depuración del ordenamiento jurídico frente a vicios de legitimidad debidamente acreditados—, o si, por el contrario, fue empleada como mecanismo para desvincularse de un contrato que la entidad misma estructuró, invocando para ello deficiencias originadas en su propia esfera de responsabilidad y al margen de los cauces legales previstos para la terminación del vínculo. El juez administrativo no puede prohijar el uso desviado de la acción de controversias contractuales como una herramienta para que la administración se desligue de sus obligaciones pactadas cuando, posteriormente, considera que el negocio ya no le resulta conveniente o que pudo haberlo planeado mejor. Aceptar tal proceder implicaría desnaturalizar la seguridad jurídica y permitir que el Estado desconozca sus propios actos (venire contra factum proprium) y vulnere los derechos adquiridos de quienes contrataron bajo el convencimiento de que la administración actuaba con apego a la legalidad y al principio de moralidad administrativa.
Por consiguiente, aunque la titularidad de la acción de nulidad reposa en cabeza de la entidad, el ejercicio de este derecho debe acompasarse con el principio nemo auditur propriam turpitudinem allegans (nadie puede ser oído invocando su propia culpa). En el sub lite, al no configurarse un vicio de nulidad por objeto ilícito y al evidenciarse que los reproches de la administración recaen sobre su propia gestión precontractual, la Sala debe privilegiar la conservación del contrato y la estabilidad de las relaciones jurídicas, rechazando la postura de quien, habiendo inducido al contratista a la celebración del negocio mediante unos estudios previos que ahora tacha de insuficientes, pretende desconocer los efectos vinculantes del acuerdo de voluntades. La nulidad absoluta es un remedio para sanear el ordenamiento jurídico de vicios graves, no un instrumento de gestión contractual para corregir errores de conveniencia o para revocar unilateralmente el consentimiento otorgado, razón por la cual el reproche sobre la falta de planeación, en los términos planteados por el apelante, deviene improcedente y confirma la decisión de mantener la validez del contrato 074 de 2015.
Esta exigencia probatoria adquiere una dimensión cualificada y de mayor rigor cuando el demandante es una entidad estatal. Ello es así, por cuanto la administración pública no concurre al contrato en un plano de estricta igualdad material, sino que goza de prerrogativas y facultades de dirección, control y vigilancia (artículo 14 de la Ley 80 de 1993) que la sitúan en una posición privilegiada para preconstituir la prueba del incumplimiento. A través de la figura de la supervisión o interventoría, la entidad tiene el deber y la potestad de documentar paso a paso la ejecución del negocio, levantar actas, realizar requerimientos y verificar entregables, de manera que, cuando el Estado acude a la jurisdicción alegando un incumplimiento, su carga argumentativa no puede sustentarse en apreciaciones subjetivas o globales, sino que debe estar respaldada por un acervo documental técnico y cronológico que demuestre que ejerció sus competencias de control y que, pese a ello, el contratista persistió en la inejecución.
INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL – Debe probar el incumplimiento quien lo alega – Supervisión o interventoría – Acreditación de incumplimiento – Soportes probatorios – […] en el escenario de la responsabilidad contractual del Estado, el principio de la carga de la prueba, condensado en el aforismo onus probandi incumbit actori, constituye un elemento esencial para la prosperidad de la pretensión.
[…]
Esta exigencia probatoria adquiere una dimensión cualificada y de mayor rigor cuando el demandante es una entidad estatal. Ello es así, por cuanto la administración pública no concurre al contrato en un plano de estricta igualdad material, sino que goza de prerrogativas y facultades de dirección, control y vigilancia (artículo 14 de la Ley 80 de 1993) que la sitúan en una posición privilegiada para preconstituir la prueba del incumplimiento. A través de la figura de la supervisión o interventoría, la entidad tiene el deber y la potestad de documentar paso a paso la ejecución del negocio, levantar actas, realizar requerimientos y verificar entregables, de manera que, cuando el Estado acude a la jurisdicción alegando un incumplimiento, su carga argumentativa no puede sustentarse en apreciaciones subjetivas o globales, sino que debe estar respaldada por un acervo documental técnico y cronológico que demuestre que ejerció sus competencias de control y que, pese a ello, el contratista persistió en la inejecución.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 27/02/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 72624 |
| Demandado | Unión Temporal Procesos ISS 2015 (Zona 2 Norte) |
| Actor | Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sala de Consulta |
| Subsección | A |
| Ponente | JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2026 |
| Mes | Febrero |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato de prestación de servicios especializados |
| Tema | Nulidad absoluta del contrato |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | RÉGIMEN DE NULIDADES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL, RÉGIMEN DE CAUSALES DE NULIDAD, PRINCIPIO DE PLANEACIÓN EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL, PRINCIPIO NEMO AUDITUR PROPRIAM TURPITUDINEM ALLEGANS, INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL |
| Restrictor | Principio de legalidad, Principio de taxatividad, Ley 80 de 1993 artículo 44, Causales de nulidad absoluta, Principio de planeación, No es constitutiva de una causal de nulidad, Vulneración principio de planeación genera consecuencias disciplinarias y del incumplimiento del contrato, Causales expresas de nulidad, Exclusión de principios como causales, Aplicación del Código Civil artículo 1741, Objeto y causa ilícitos, Omisión de alguna formalidad que las leyes prescribe, Incapacidad absoluta de los agentes, Objeto ilícito, Código Civil artículo 1519, Contravención al derecho público, No toda deficiencia transmuta automáticamente a una violación del orden público, Norma imperativa, Estudios previos, Ley 80 de 1993 artículo 14, Potestad de la entidad estatal, Supervisión e interventoría, Incumplimiento contractual, Actuación contraria de la entidad, Buena fe objetiva, Nulidad Absoluta, Finalidad, No es un instrumento para corregir errores de conveniencia, Debe probar el incumplimiento quien lo alega, Supervisión o interventoría, Acreditación de incumplimiento, Soportes probatorios |