AUSENCIA DE SALVEDADES EN ACUERDOS MODIFICATORIOS – Sentencia de unificación del Consejo de Estado Sección Tercera – Salvedades no es requisito de procedibilidad para las pretensiones de la demanda – Autonomía de la voluntad– Prohibición del artículo 5 numeral 3 de la Ley 80 de 1993 – Las entidades estatales no pueden condicionar la adición o modificación de contratos
Durante la ejecución del contrato se suscribieron sucesivos acuerdos modificatorios —dos adiciones en valor, dos prórrogas de plazo— en los cuales el contratista no consignó glosa, anotación ni manifestación alguna en la que pusiera de presente la existencia de reclamos o aspectos no solventados. A partir de esa constatación, el a quo concluyó que cualquier reclamación económica ulterior debía reputarse extemporánea, improcedente e impróspera, por cuanto vulneraría el principio de buena fe contractual que imponía al contratista la carga de formular sus inconformidades en el preciso momento en que se suscribía cada instrumento modificatorio. Dicho razonamiento, sin embargo, incurre en un error de juicio dado que parte de una premisa que fue expresamente revisada, superada y abandonada por la Sala Plena de esta Corporación en sentencia de unificación del 27 de julio de 2023.
El precedente indicado categórico al definir que el principio de buena fe no habilita al juez para crear, por vía jurisprudencial, requisitos de prosperidad de las pretensiones no establecidos en la ley, ni para instaurar presupuestos procesales de facto que impidan el estudio de fondo de los conflictos derivados de la ejecución del contrato estatal, como lo sería la exigencia de “salvedades” en los acuerdos modificatorios. Explicó que en estos casos, el juez está llamado a tener en cuenta lo expresado por las partes, a valorar el material probatorio disponible y a indagar el alcance real de las modificaciones pactadas, con el fin de determinar las responsabilidades que a cada parte le incumben.
Esta regla de unificación reposa sobre dos pilares normativos de orden constitucional y legal. El primero es el principio de autonomía de la voluntad, que garantiza a las partes la facultad de disponer o no de sus derechos renunciables mediante declaración expresa, de manera que el silencio no equivale a una declaración dispositiva, pues admitir lo contrario, implicaría otorgarle al mutismo de una de las partes en un acuerdo modificatorio el efecto de generar reglas contractuales sin que medie una manifestación de voluntad, lo que riñe con la estructura misma de la autonomía negocial. El segundo pilar es la prohibición contenida en el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993, conforme a la cual las entidades estatales no pueden condicionar la adición o modificación de contratos a la renuncia, el desistimiento o el abandono de peticiones, acciones, demandas o reclamaciones por parte del contratista. Si la ley prohíbe a la entidad contratante imponer esa condición, el juez tampoco puede, mediante la creación pretoriana de la exigencia de salvedades, producir el mismo efecto abdicativo que la norma prohíbe conseguir a la Administración.
ALCANCE INTERPRETATIVO DE LOS ACUERDOS MODIFICATORIOS FRENTE A RECLAMACIONES CONTRACTUALES – Deber hermenéutico del juez en la interpretación contractual – Análisis del texto y contexto de las modificaciones contractuales
La Corporación fue igualmente precisa en delimitar el papel que sí compete al juez del contrato en este ámbito. No se trata de ignorar el contenido de los acuerdos modificatorios ni de prescindir de la interpretación contractual, sino de cumplir con el deber hermenéutico de establecer, caso por caso, si del texto y el contexto de cada modificación se desprende que las partes expresamente, y con una intención inequívoca, resolvieron o zanjaron la diferencia que se reclama judicialmente, de tal forma que solo cuando ese ejercicio interpretativo revele que la controversia fue efectivamente clausurada por la voluntad conjunta de los contrayentes, podrá el juez concluir que la reclamación posterior carece de sustento. En cambio, cuando los acuerdos guarden silencio sobre el asunto reclamado, sin que de sus cláusulas se deduzca intención alguna de abandonar esa diferencia, el camino para el estudio de fondo permanece expedito, y el contratista conserva su derecho a hacer valer sus reclamaciones en la liquidación del contrato y, si es del caso, en sede judicial.
RECONOCIMIENTO DE MAYORES CANTIDADES EN CONTRATOS A PRECIOS UNITARIOS – No configura desequilibrio económico – Sistema de precios unitarios – Precios unitarios pactados
Tratándose de un contrato a precios unitarios, las reclamaciones por mayores cantidades o por ejecución de ítems distintos a los inicialmente previstos no configuran por regla general un supuesto autónomo de desequilibrio económico del contrato, pues el sistema de remuneración propio de esa modalidad prevé que las variaciones de cantidad frente a las estimaciones iniciales se reconozcan a los precios unitarios pactados, sin que ello comporte, por sí solo, una alteración de la ecuación financiera. Su procedencia debe verificarse, entonces, a partir de las reglas propias de ese esquema, esto es, que las cantidades adicionales o los ítems diferenciales hayan sido ordenados o autorizados, ejecutados materialmente, medidos y recibidos conforme a los instrumentos contractuales y de interventoría.
[…]
[…] aun aceptando que en el sistema de precios unitarios el contratista no asume necesariamente el riesgo de mayores cantidades indispensables o de actividades no previstas, solo es posible ordenar un reconocimiento cuando se acreditan de forma objetiva las cantidades ejecutadas y la necesidad funcional de esas labores, presupuesto que no se satisface con la mera enunciación del ítem o con la afirmación genérica de razones técnicas, que de paso debe indicarse, tampoco fueron precisados por el demandante. Por su parte, la salvedad inscrita en el acta de liquidación bilateral, aunque válida como expresión de la reserva del contratista para acudir a la jurisdicción, como se ha expuesto, se limitó a enunciar los ítems de manera indeterminada y a señalar que se reservaba el ejercicio de las acciones judiciales, sin cuantificar en unidades de medida — metros cuadrados, toneladas ni ninguna otra— el volumen de obra adicional cuyo reconocimiento reclama, de suerte que ese documento, lejos de constituir prueba del concepto, apenas delimita el objeto del litigio.
MAYOR PERMANENCIA EN OBRA – Prolongación del tiempo no infiere mayor permanecía de obras – Deber de acreditación
Aunque la prolongación del tiempo de ejecución puede incrementar ciertos costos operativos, su reconocimiento no se presume ni se infiere del solo hecho de haberse ampliado el plazo, pues se exige comprobar que el mayor tiempo obedeció a causas no atribuibles al contratista y, sobre todo, que durante un período identificable se causaron y pagaron efectivamente gastos adicionales no cubiertos por el precio ni por los reconocimientos realizados. […] De ahí que, si el demandante pretendía atribuir a la mayor permanencia costos adicionales, debía aportar los elementos de convicción que permitieran verificar que esos rubros se causaron durante el periodo reclamado, que no estaban cubiertos con la retribución ordinaria del contrato y sus adicionales, y que guardaban relación directa con la extensión imputable a una causa ajena a su responsabilidad, demostración ausente en ese caso.
Detalles del documento | |
| Fecha | 13/03/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 73418 |
| Demandado | Municipio de Soacha |
| Actor | Consorcio HND |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2026 |
| Mes | Marzo |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato de obra pública |
| Tema | Sentencia de segunda instancia |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | AUSENCIA DE SALVEDADES EN ACUERDOS MODIFICATORIOS, ALCANCE INTERPRETATIVO DE LOS ACUERDOS MODIFICATORIOS FRENTE A RECLAMACIONES CONTRACTUALES, RECONOCIMIENTO DE MAYORES CANTIDADES EN CONTRATOS A PRECIOS UNITARIOS, MAYOR PERMANENCIA EN OBRA |
| Restrictor | Sentencia de unificación del Consejo de Estado Sección Tercera, Salvedades no es requisito de procedibilidad para las pretensiones de la demanda, Autonomía de la voluntad, Prohibición del artículo 5 numeral 3 de la Ley 80 de 1993, Las entidades estatales no pueden condicionar la adición o modificación de contratos, Deber hermenéutico del juez en la interpretación contractual, Análisis del texto y contexto de las modificaciones contractuales, No configura desequilibrio económico, Sistema de precios unitarios, Precios unitarios pactados, Prolongación del tiempo no infiere mayor permanecía de obras, Deber de acreditación |