RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONTRATO – Ley 80 de 1993 artículos 2 y 13 – INVIAS – Establecimiento Público – Aplicación del EGCAP
Así las cosas, la Sala encuentra que los artículos 2 y 13 de la Ley 80 de 1993 estipularon que entidades estatales como los establecimientos públicos están sometidas a dicho estatuto en cuanto a su gestión contractual, de ahí que, dado que el Invías ostenta tal naturaleza, el contrato No. 1541 del 26 de octubre de 2012, que tuvo por objeto ejecutar, por el sistema de “precios unitarios con ajustes”, el “mantenimiento y rehabilitación de la carretera Honda – Villeta- Tobia Grande –Bogotá, sector Honda – Villeta, ruta 50, tramo 5008, departamento de Cundinamarca” y fue suscrito por aquel, se encuentra sujeto a ese régimen.
INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Armonización con los documentos precontractuales – Conjunto de reglas que dan alcance al negocio jurídico
[…] los contratos estatales no deben interpretarse aisladamente, sino de manera armónica y en sincronía con los documentos precontractuales que los originaron, considerando que, entre otros, el pliego de condiciones ostenta la doble naturaleza de acto administrativo precontractual y conjunto de reglas que dan alcance al negocio jurídico, así como la oferta presentada en las licitaciones contiene aquellas obligaciones que se comprometió a ejecutar el proponente adjudicatario, de manera que, en cada caso, deba determinarse la finalidad y las obligaciones de los acuerdos de voluntades según lo preceptuado en tales documentos, y considerando su finalidad.
ALCANCE DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA – Pliego de condiciones
En tal virtud, se encuentra demostrado que, en el pliego de condiciones, se dispuso que los materiales, suministros y demás elementos necesarios para el cumplimiento del objeto contractual serían los exigidos en las especificaciones del procedimiento de selección, adecuados a su uso práctico, motivo por el cual su elección, obtención y utilización eran del entero resorte del contratista, sin que, por consiguiente, el Invías aceptara reclamos por los costos, plazos, falta o escasez de materiales, o por “cambios de fuentes de materiales o elementos de construcción”, de suerte que, en el caso en que se presentaran deficiencias en los materiales, las reparaciones del caso serían asumidas por Gaico.
De forma correlativa a la obligación de definir los materiales a cargo del contratista, se le atribuyó el deber de inspeccionar y examinar el sitio para determinar los insumos necesarios para su ejecución, máxime si se tiene en cuenta que el Invías una simple “inspección superficial -visual-” a la hora de definir preliminarmente.
[…] las labores de mantenimiento, refuerzo, rehabilitación y atención, así como considerando que el proponente adjudicatario debía efectuar unos diseños diferenciados para determinar distintas formas de intervención de los segmentos objeto de la obra correspondientes.
PRECIOS UNITARIOS – Contrato de Obra – Pago por unidades o cantidades de obra – Diferencia con pago global
Sobre la modalidad de precios unitarios, la jurisprudencia de esta Subsección ha argumentado que consiste en aquella figura atinente a los contratos estatales de obra, en virtud de la cual el pago se efectúa por unidades o cantidades de obra, que pueden ser mayores y menores según se vaya definiendo en la ejecución negocial, por lo que el valor total corresponde a la multiplicación de las cantidades de obra ejecutadas por el precio de cada una, motivo por el cual, al momento de suscribirse el contrato, no se tiene total certeza del alcance total de los volúmenes de insumos que se van a gastar.
La anterior manera de pago tiene por finalidad otorgar flexibilidad en aquellos eventos en que la determinación completa del alcance del objeto negocial aún no se conoce, pues su definición le corresponde al contratista, y contrasta con la modalidad de precio global, donde se pacta como pago una suma fija dado que, en tal evento, se conoce con total claridad el alcance de las obligaciones a ejecutar.
PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – Alcance – Incidencia en la etapa de ejecución del contrato – Desconocimiento del pliego de condiciones – Incumplimiento del contrato – Vulneración al postulado de la buena fe
Frente al principio de planeación en los contratos estatales, cabe decir que trae consigo un deber bifronte, en cabeza de la entidad contratante y de los proponentes que eventualmente pueden resultar adjudicatarios, de establecer con rigor y detalle las condiciones de la contratación a realizar, así como de justificar el procedimiento de selección con las necesidades de la entidad, lo cual persigue que el gasto público mediante la suscripción de negocios jurídicos públicos no sea caprichoso, sino que redunde en los objetivos constitucionales del Estado.
En esa medida, el pliego de condiciones que se profiera en la fase precontractual debe atender a exigencias razonables y útiles para una selección objetiva, a la vez que a los oferentes les corresponde asistir a las audiencias donde se socialice todo documento precontractual, para poner de presente las mejoras que se puedan efectuar.
Es así que, en los términos de la jurisprudencia de esta Subsección, si bien el principio de planeación “tiene incidencias en la etapa de formación del contrato, se refleja con mayor importancia en su ejecución, pues es este momento en el que las omisiones de la Administración generaron graves consecuencias; razón por la cual su desconocimiento ha sido considerado como un supuesto de incumplimiento contractual, de acuerdo con el postulado de la buena fe”.
En ese orden, no se evidencia que el pliego de condiciones proferido por el Invías y los demás documentos precontractuales (referidos en los hechos probados del acápite No. 7.1.1.), hubieran diagnosticado a detalle el grado de afectación de la vía objeto de la obra, ni definido con amplitud los materiales a utilizar, comoquiera que fue un querer claro y expreso de la contratante que dicha tarea la hiciera el futuro contratista, y por ello precisamente se le pagó.
FUNCIONES DEL INTERVENTOR – Vigilante de la relación negocial
Ahora bien, sobre la labor del interventor en la contratación estatal, la Subsección ha sido clara en señalar que aquel funge como un simple vigilante de la relación negocial que persigue que la ejecución contractual se haga de forma adecuada y que, no obstante, es ajeno a las obligaciones que asumen los cocontratantes, por lo que no puede reemplazarlos a la hora de ejecutar el contrato y/o modificarlo, pues dichos aspectos se reservaron exclusivamente a las partes negociales.
OBRAS ADICIONALES Y MAYORES CANTIDADES DE OBRA – Diferencias – Mayores cantidades de obra – Adición de actividades que no forman parte del objeto contractual – Mayores cantidades de obra – Contratos pactados con precios unitarios – El valor ejecutado de ítems sobrepasó cálculos
[…] el Consejo de Estado se ha referido a aquellos casos en que, como resultado de una modificación del contrato de obra, se asumen nuevas obligaciones, para lo cual distinguió las obras adicionales de las mayores cantidades de obra, en el sentido de que, como ya se señaló párrafos atrás, las primeras se generan cuando se adicionan actividades que no formaban parte del objeto contractual, mientras que las segundas se dan en casos de contratos pactados en precios unitarios y en los que el valor ejecutado de los ítems sobrepasó los cálculos efectuados inicialmente.
En efecto, partiendo de la base de que las modalidades de pago del contrato de obra pueden ser a precios unitarios, precio global, por administración delegada o por el sistema de reembolso de gasto, frente a la primera posibilidad, indicó que ello no presupone la estimación exacta de las cantidades de obra que definan el valor total de la construcción, por lo que el precio del negocio no está determinado, pero es determinable. Por el contrario, la segunda modalidad implica que se señala un precio fijo que ha de ser la remuneración definitiva que percibirá el contratista.
CONTRATOS SOMETIDOS A PRECIO GLOBAL – Suma fija – Precio – Se incorpora costos directos e indirectos – Contratos a precios unitarios – Pago por unidades p cantidades de obra – Multiplicación de cantidades de obra por el precio de cada una – Mayores cantidades de obra – Se enmarca en contratos a precios unitarios – Obras adicionales – No hacen parte del objeto principal del contrato
[…] en los contratos sometidos a precio global el contratista se obliga a cumplir las obligaciones de determinado negocio a cambio de una suma fija, lo que implica que se encuentran incorporados los costos directos e indirectos, mientras que en los contratos a precios unitarios el pago es por unidades o cantidades de obra, razón por la cual, como ya se indicó, el valor total corresponde a la multiplicación de las cantidades de obra ejecutadas por el precio de cada una.
Así las cosas, las mayores cantidades de obra se enmarcan en los contratos a precios unitarios y consisten en que esta fue contratada pero su estimativo inicial fue sobrepasado durante la ejecución, sin que ello implique una modificación al objeto negocial, mientras que las obras adicionales suponen que no fueron parte del objeto principal y, por lo tanto, son nuevas y distintas.
SALVEDADES- Unificación de posición del Consejo de Estado – Deber del juez de analizar el alcance del acuerdo
[…] de conformidad con la Jurisprudencia de Unificación de esta Sección, estándose ante mayores cantidades de obra, obras adicionales o mayores permanencias, cuando además concurren fenómenos como las suspensiones, adiciones o prórrogas, y luego se persigue en sede judicial una retribución indemnizatoria por aquellos, de llegarse a dichos acuerdos, se deben estudiar las pretensiones, aunque no se hayan formulado reparos o salvedades cuando se suscribieron las suspensiones, adiciones o prórrogas, o al haberse pactado contratos adicionales u otrosíes, por lo que, en tales casos, el juez deberá desentrañar cuál fue el acuerdo y su alcance según las reglas de interpretación de los contratos y su ejecución de buena fe.
En otras palabras, la falta de manifestación de reparos al momento de suscribirse modificaciones contractuales para solventar situaciones como mayores cantidades o permanencias de obra no impiden el estudio judicial de fondo de dichas pretensiones, razón por la cual, ante dichos escenarios, debe verse qué fue lo que las partes quisieron convenir con los ajustes y si dentro de ello regularon integralmente aspectos como la remuneración
Detalles del documento | |
| Fecha | 01/06/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 68756 |
| Demandado | INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS |
| Actor | GAICO INGENIEROS CONSTRUCTORES S.A. |
| Providencia | Conflictos de competencia |
| Sección / Sala | Sala Plena de lo Contencioso Administrativo |
| Subsección | C |
| Ponente | NICOLAS YEPEZ CORRALES |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2026 |
| Mes | Junio |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contrato de interventoría |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONTRATO, INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL, ALCANCE DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA, PRECIOS UNITARIOS, PRINCIPIO DE PLANEACIÓN, FUNCIONES DEL INTERVENTOR, OBRAS ADICIONALES Y COMPLEMENTARIAS, CANTIDADES DE OBRA, CONTRATOS SOMETIDOS A PRECIO GLOBAL, SALVEDADES |
| Restrictor | Experiencia, Personas jurídicas con menos de 24 meses de existencia, Aporte de experiencia de los socios, Finalidad del decreto, Apalancamiento de la persona jurídica con experiencia singular de los socios, Ley 1437 de 2011 artículo 28, INVÍAS, Establecimiento público, Pliego de condiciones, Armonización, Conjunto de reglas que dan alcance al negocio jurídico, Armonización con los documentos precontractuales, Desconocimiento del Pliego de Condiciones, Contratos pactados con precios unitarios, Mayores cantidades de obra, Obras adicionales, Deber del juez de analizar el alcance del acuerdo, El valor ejecutado de ítems sobrepasó cálculos, Se enmarca en contratos a precios unitarios, Vulneración al postulado de la buena fe, Diferencia con pago global, Suma fija de honorarios, Relación negocial, Se incorpora costos directos e indirectos |