CONTRATOS ESTATALES – Contrato de Concesión para la prestación del servicio de alumbrado público a terceros – Ley 1150 de 2007 – Ley 80 de 1993
La Ley 1150 de 2007 […]indica en su artículo 29 que “todos los contratos en que los municipios o distritos entreguen en concesión la prestación del servicio de alumbrado público a terceros, deberán sujetarse en todo a la Ley 80 de 1993, contener las garantías exigidas en la misma, incluir la cláusula de reversión de toda la infraestructura administrada, construida o modernizada, hacer obligatoria la modernización del Sistema, incorporar en el modelo financiero y contener el plazo correspondiente en armonía con ese modelo financiero”.
CONTRATOS RELACIONADOS CON LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Regulación Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
[…] el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015 (modificado por el Decreto 943 del 30 de mayo de 2018), reitera, en su artículo 2.2.3.6.1.4, que “los contratos relacionados con la prestación del servicio de alumbrado público que suscriban los municipios o distritos con los prestadores del mismo, se regirán por las disposiciones contenidas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y demás normas que lo modifiquen, adicionen o complementen, incluyendo los instrumentos de vinculación de que trata la Ley 1508 de 2012 o la disposición que la modifique, complemente o sustituya».
CONTRATO DE CONCESIÓN DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ALUMBRADO- Régimen de contratación – EGCP – Ley 1150 de 2007 – Decreto 19 de 2012 – Ley 1474 de 2011
[…] el negocio jurídico suscrito como el proceso de selección que le dio origen, estaban sujetos, en todo, a las normas que conforman el EGCAP que, para la fecha de su celebración -28 de diciembre de 2018-, correspondían a la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y las modificaciones introducidas por el Decreto Ley 19 de 2012, la Ley 1474 de 2011 y los decretos reglamentarios aplicables al asunto (entre otros, el Decreto 1082 de 2015).
CONTRATOS ESTATALES – Ley 80 de 1993 – Nulidad por desviación o abuso del poder – Nulidad – Objeto o causa ilícitos – No se requiere declarar la nulidad del acto de adjudicación
[…] conforme al artículo 44 de la Ley 80 de 1993, los contratos estatales serán absolutamente nulos, además de los casos previstos en el derecho común, cuando: (i) se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley; (ii) contra expresa prohibición constitucional o legal; (iii) con abuso o desviación de poder; (iv) se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y (v) se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 del estatuto en comento.
[…] la posibilidad de que se declare judicialmente la nulidad del contrato por la configuración del vicio de abuso o desviación de poder -o por objeto y causa ilícitos-, bien sea de oficio o a solicitud del interesado, no está normativamente condicionada a que previamente se despoje de su presunción de legalidad al acto administrativo de adjudicación del proceso de selección que precedió al negocio jurídico. Como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Subsección, “el instituto de la nulidad absoluta de los contratos (…) supone una sanción que el ordenamiento jurídico concibe para afectar la validez de un negocio jurídico, siempre que el supuesto de hecho que empaña la legalidad del acuerdo se encuadre en una de las causales taxativas que con ese efecto regula la legislación”.
[…]
En reciente oportunidad, en un asunto de similares connotaciones al que aquí se debate, la Sala reafirmó esa postura al declarar la nulidad oficiosa de un negocio jurídico por encontrar configurada la causal de objeto ilícito, sin anular el acto administrativo de adjudicación, y señaló, para el efecto, que “[e]n relación con las facultades que ostenta el juez para su declaratoria, dos aspectos adquieren relevancia en este asunto. El primero atañe a la habilitación que la ley confiere al juez para examinar la validez del contrato, aun si no media pretensión anulatoria, siempre que esté plenamente acreditada en el proceso; el segundo, que es el evento que aquí acontece, ocurre cuando habiéndose formulado la pretensión de nulidad absoluta del contrato estatal por el demandante, al avanzar en tal escrutinio, el juez encuentra que procede tal declaratoria por razones diversas o conexas a las advertidas por el demandante. En cualquier caso, se impone al juez desatar la sanción advertida ante la gravedad atribuida por ley a los vicios que la configuran.
El artículo 141 del CPACA consolida ese entendimiento, al indicar que el juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato “cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”. De nuevo, el ordenamiento jurídico -esta vez el adjetivo- no sujeta la facultad de anular el negocio jurídico a la coexistencia de similar pretensión respecto del acto de adjudicación. Sobre el particular, esta Sección ha precisado que “la nulidad absoluta [del contrato] puede y debe ser declarada de oficio cuando aparezca plenamente demostrada y no es susceptible de ser ratificada por las partes”61 (énfasis de la Sala), precepto igualmente contenido en el artículo 1742 del Código Civil.
CAUSALES DE NULIDAD – Artículo 44 de la Ley 80 de 1993 – Circunstancias cronológicamente anteriores a la celebración del contrato
[…] todas y cada una de las causales de nulidad absoluta de los contratos estatales, previstas en el artículo 44 de la Ley 80, versan sobre circunstancias cronológicamente anteriores a su celebración. Por su semblanza, la nulidad puede irradiar el acto de adjudicación (cuandoquiera que sea producto de un procedimiento de selección), sin que por ello se sujete la posibilidad de anular el negocio jurídico al hecho de que se impugnen también las circunstancias previas a su celebración, pues se trata de causales autónomas, como se explicó previamente (tómese como ejemplo la celebración de un contrato con persona incursa en causal de inhabilidad, caso en el cual el acto que adjudicó se encuentra viciado, pero ello no supone que sea indispensable anularlo para invalidar el acuerdo de voluntades). Lo anterior es así sin perjuicio de la causal cuarta de nulidad prevista en la referida norma, que sí requiere de la pretensión de nulidad de “los actos administrativos en que se fundamenten” para su prosperidad.
ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Propuesta u oferta – Derechos y obligaciones – Nulidad del acto de adjudicación – Artículo 44 de la Ley 80 de 1993
[…] la adjudicación del contrato estatal ha sido entendida como la decisión mediante la cual una entidad pública manifiesta su aceptación a la propuesta u oferta presentada por alguno de los participantes en un proceso de selección, y se obliga a suscribir con éste el contrato proyectado. Así, “el acto de adjudicación no da lugar, por sí mismo, al nacimiento de las obligaciones y los derechos que genera el contrato, sino a otra clase de obligaciones y derechos recíprocos entre la entidad estatal y el adjudicatario, esto es, a la obligación y al derecho que ambas partes adquieren de suscribir el contrato proyectado, dentro del plazo establecido en el pliego de condiciones y con las previsiones contenidas en dicho documento, en sus modificaciones, adendas, anexos y en la propuesta que haya sido aceptada (siempre que no contradiga aquellos documentos)”. En ese orden de ideas, los derechos y obligaciones que confiere el acto de adjudicación al proponente seleccionado y a la entidad contratante se agotan con la suscripción del contrato estatal y el cumplimiento de la solemnidad que impone el ordenamiento, por lo cual, considerando que en el caso concreto el negocio jurídico se celebró y que, en consecuencia, se consumaron todos los efectos derivados de dicho acto administrativo, la discusión sobre la legalidad de aquél no se proyecta sobre el juicio de anulación del contrato.
[…] demandar la nulidad del acto de adjudicación no constituye un requisito para la declaratoria de nulidad absoluta del contrato estatal, salvo por la causal prevista en el numeral 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 -que se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamente el contrato.
UNIÓN TEMPORAL – Adjudicación, celebración y ejecución de un contrato – Proponente plural – Artículo 7 de la Ley 80 de 1993.
[…] de conformidad con el artículo 7 de la Ley 80 de 1993, se entiende por unión temporal: “Cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal”. El parágrafo de la norma en comento dispone que, en caso de que el proponente plural desee participar a título de unión temporal, deben señalar los términos y extensión de la participación en la propuesta y en su ejecución
A propósito de dicha figura, la Sección Tercera ha sostenido, de manera reiterada, que la misma comporta una agrupación de sujetos que no configuran una persona jurídica nueva e independiente respecto de quienes la integran, y que “aunque no es una característica que se predique solamente de las uniones temporales, cuando el cumplimiento del objeto implica adelantar obligaciones de diversa naturaleza técnica, la fijación de la participación en la propuesta y en la ejecución del contrato de cada uno de sus integrantes68 está asociada con la especialidad de cada miembro.
De tal suerte, queda claro que las uniones temporales no constituyen una persona jurídica diferente de sus integrantes y que la fijación del porcentaje de participación de estos en la figura asociativa puede incidir en la forma de ejecución del contrato y en la aplicación de las sanciones a las que el incumplimiento puede dar lugar. Bajo tal entendido, resulta imperativo precisar que la responsabilidad que cabe respecto de tales asociados implica que “[estén] llamados a responder, cada uno de ellos, por la totalidad de tales obligaciones; por tanto, correlativamente, la administración puede exigir a cada uno de ellos el cumplimiento total del débito, sin que éstos puedan oponer la división de la obligación en razón de su participación en la ejecución del contrato”, pero no supone, en modo alguno, que tal solidaridad sea entendida como una expresión sinónima de la experiencia como requisito habilitante. En otras palabras, de la solidaridad de los integrantes de una unión temporal frente a la ejecución de un contrato no se sigue que sea posible aportar la experiencia adquirida por tal negocio jurídico en otro proceso de selección sin consideración al porcentaje de participación de sus integrantes. Se trata de institutos diferentes y, por ende, no equiparables.
VALORACIÓN DE LA EXPERIENCIA – Pliego de condiciones – Artículo 24 – Numeral 5 de la Ley 80 de 1993
La forma de valorar la experiencia debe ser fijada en cada caso por el pliego de condiciones correspondiente, en ejercicio del relativo margen de configuración con que cuenta la Administración al momento de confeccionarlo, determinado por el objeto a contratar y las necesidades que pretende satisfacer, y sin perjuicio del contenido mínimo exigido por el EGCAP para los pliegos de condiciones (artículo 24-5 de la Ley 80 de 1993).
SELECCIÓN OBJETIVA – Ofrecimiento más favorable a la entidad – Factores de escogencia – Requisitos habilitantes
[…] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, será objetiva “la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva” y, en consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta, entre otros, “la capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes”, los que “serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección”.
Lo expuesto permite concluir, entonces, que la habilitación del proponente Promesa de Sociedad Futura Iluminaciones de la Sabana S.A.S., sin atender los factores de escogencia y calificación contenidos en el propio pliego de condiciones de la Licitación Pública […] supuso una transgresión al deber de selección objetiva. Dicho postulado -de imperativo acatamiento en los términos del EGCAP- tiene la vocación de asegurar el cumplimiento de los principios de la contratación pública y garantizar la elección de la oferta más favorable para la entidad y el interés público implícito en su actividad negocial. Las valoraciones sobre las reglas de escogencia del pliego de condiciones y los informes de evaluación no implican adelantar un juicio de legalidad sobre ese instrumento o el acto de adjudicación, sino que atiende a parámetros que se toman en cuenta para determinar la configuración de la causal de invalidación del negocio.
NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Objeto ilícito – Alcance
Ahora bien, aun cuando la violación del deber en cita no es consagrada como una hipótesis autónoma de nulidad absoluta del contrato estatal, en los términos expresos del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, antes citado, esta Subsección ha sostenido que la causal de nulidad por objeto ilícito tiene lugar cuando se transgrede una prohibición legal o constitucional, o por inobservancia de las previsiones de orden público, de manera que, entre otros eventos, cuando se desconoce el principio de transparencia y el deber de selección objetiva en la contratación estatal y, en general, todas aquellas disposiciones que regulan los procesos de escogencia de contratistas, ello redunda en la presencia de un vicio de origen o nacimiento mismo del negocio jurídico.
[…] Si, en materia de contratación estatal, el legislador prohibió a las autoridades actuar con abuso o desviación de poder, así como eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos previstos en el EGCAP, en aplicación del principio de transparencia (numeral 8 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993), se colige que un acuerdo de voluntades celebrado en contravención de este mandato está viciado de objeto ilícito, y así debe ser declarado.
PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – No es causal de nulidad absoluta del contrato estatal
[…] esta Sección ha sostenido que la violación del principio de planeación no puede ser empleada como una causal de nulidad de un contrato estatal, comoquiera que el ordenamiento jurídico no lo ha consagrado así.
NULIDAD ABSOLUTA – Restituciones mutuas
[…] en la actualidad, el municipio se ha visto beneficiado por las actividades ejecutadas por el concesionario, lo cual da pie al reconocimiento de las restituciones previstas en el artículo 48 citado.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 11/07/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 71.312 |
| Demandado | Municipio de Chía y otro |
| Actor | Procuraduría General de la Nación |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2025 |
| Mes | Julio |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato de concesión |
| Tema | Nulidad absoluta del contrato |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CONTRATO ESTATAL, CONTRATOS RELACIONADOS CON LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO, CAUSALES DE NULIDAD, ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL, UNIÓN TEMPORAL, VALORACIÓN DE LA EXPERIENCIA, SELECCIÓN OBJETIVA, NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL, PRINCIPIO DE PLANEACIÓN, NULIDAD ABSOLUTA |
| Restrictor | Contrato de Concesión para la prestación del servicio de alumbrado público a terceros, Ley 1150 de 2007, Ley 80 de 1993, Regulación Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, Régimen de contratación, EGCP, Decreto 19 de 2012, Ley 1474 de 2011, Nulidad por desviación o abuso del poder, Nulidad, Objeto o causa ilícitos, No se requiere declarar la nulidad del acto de adjudicación, Artículo 44 de la Ley 80 de 1993, Circunstancias cronológicamente anteriores a la celebración del contrato, Propuesta u oferta, Derechos y obligaciones, Nulidad del acto de adjudicación, Adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, Proponente plural, Artículo 7 de la Ley 80 de 1993, Pliego de condiciones, Artículo 24 Numeral 5 de la Ley 80 de 1993, Ofrecimiento más favorable a la entidad, Factores de escogencia, Requisitos habilitantes, Objeto ilícito, Alcance, No es causal de nulidad absoluta del contrato estatal, Restituciones mutuas |