RÉGIMEN JURÍDICO DE CONTRATACIÓN APLICABLE AL CNSC – Aplicación regla general EGCAP – Excepciones – Norma especial que indique aplicación de régimen de contratación especial – Comisión Nacional del Servicio Civil – Aplicación del EGCAP – Ley 909 de 2004 artículo 30 y Decreto Ley 760 de 2005 artículo 3 – Particularidades para el proceso de selección a trasvés de concurso de méritos – Acto administrativo – Proceso contractual regido por el EGCAP
[…] [N]o debe perderse de vista que el régimen de contratación de una entidad estatal no solo tiene incidencia en el ámbito de la celebración y ejecución del contrato, sino también en la etapa de formación del negocio jurídico. A su vez, cabe resaltar que el régimen jurídico del procedimiento de selección determina la naturaleza jurídica del acto de adjudicación, lo que válidamente permite considerar que en el proceso administrativo que se rige bajo las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública —en adelante, EGCAP—, el acto de adjudicación tendrá la naturaleza de un acto administrativo, al paso que en el proceso de selección que se gobierna por las normas del derecho privado, la adjudicación tendrá la naturaleza de un acto de gestión contractual, porque, tal y como lo ha considerado esta Subsección en anteriores oportunidades, la aplicación del derecho privado en la etapa de formación del contrato estatal supone igualdad de condiciones, y no una posición de supremacía que le permita a la Administración Pública imponer sus decisiones en contra de la voluntad de los particulares.
[…] [E]l EGCAP se erige como la regla general aplicable a la contratación de las entidades estatales, salvo norma especial que indique la aplicación de un régimen de contratación especial. Al punto, resulta de vital importancia destacar que toda excepción a la regla general debe ser de creación constitucional o legal, habida consideración de la especial naturaleza que ostenta el EGCAP. En efecto, “[…] si el Estatuto de contratación, acorde con las normas constitucional [sic], es de carácter legal, es claro que debe existir una norma del mismo rango o de origen constitucional que permita sustentar un régimen jurídico especial de contratación”. Es así que no cualquier disposición normativa tenga la virtualidad de alterar la regla general según la cual el EGCAP resulta aplicable a la actividad contractual de las entidades estatales.
[…] [L]a actividad contractual de la CNSC está sometida al EGCAP, motivo por el cual el proceso de licitación pública No. CNSC-LP-001 se sujetó a las normas que integran dicho estatuto y, específicamente, a aquellas que disciplinan la etapa de formación del contrato estatal. Cabe destacar que esta subsección arriba a la anterior conclusión a partir del hecho comprobado de que la CNSC es un órgano estatal al que la ley le otorgó capacidad para contratar al reconocerle personería jurídica, por lo que en los términos de los artículos 1 y 2 de la Ley 80 de 1993 quedó incluida en el ámbito de aplicación del EGCAP.
[…] Con lo anterior se pretende aclarar que el Acuerdo No. CNSC – 20181000000016 de 2018 no fijó el régimen de contratación de la entidad demandada, pues, conforme fue precisado anteriormente, la regla general de aplicación del EGCAP solo puede verse exceptuada a partir de una norma de orden legal o constitucional.
[…] [E]l hecho de que el proceso de selección destinado a contratar a la institución encargada de adelantar el concurso de méritos para el ingreso al empleo público se encuentre rodeado de reglas especiales no comporta, en modo alguno, la configuración de un régimen contractual autónomo o especial. Tales previsiones, contenidas en el artículo 30 de la Ley 909 de 2004 y en el artículo 3 del Decreto Ley 760 de 2005, introducen particularidades orientadas a garantizar la idoneidad técnica del colaborador, la pertinencia territorial de su intervención y la adecuada financiación del proceso, elementos que se explican por la naturaleza del objeto contractual y por la misión constitucional que cumple la CNSC. Sin embargo, dichas particularidades inciden exclusivamente en la forma como debe estructurarse y desarrollarse el procedimiento administrativo de selección, mas no en la determinación del régimen jurídico que gobierna la actividad contractual.
[…] Así las cosas, para esta Subsección resulta claro que el examen del acto acusado debe adelantarse bajo la premisa de que se trata de un acto administrativo expedido en desarrollo de un procedimiento contractual regido por el EGCAP, con las particularidades procedimentales derivadas de la Ley 909 de 2004 y del Decreto Ley 760 de 2005.
COMPETENCIA FUNCIONAL DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – CPACA artículos 141 y 138 – Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – Actos proferidos antes de la celebración del contrato
[…] De acuerdo con lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 141 del CPACA, en concordancia con el artículo 138 del mismo estatuto, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el instrumento idóneo para demandar la anulación de los actos administrativos proferidos antes de la celebración del contrato. Así, el referido medio de control resulta procedente en este caso porque la Fundación Universitaria del Área Andina cuestiona la legalidad del acto administrativo de adjudicación proferido por la CNSC en el marco del proceso de licitación pública No. CNSC-LP-001, así como también persigue el restablecimiento del derecho afectado por cuenta de la expedición de aquel.
CONTRATACIÓN ESTATAL – Finalidad – EGCAP – Procesos regulados por el EGCAP – Características de los procesos – Etapas – Presupuestos para suscribir el contrato estatal
De conformidad con lo prescrito en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993, la contratación estatal se erige como uno de los instrumentos por medio de los cuales el Estado cumple sus fines esenciales. Para lograr la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, el Estado requiere de obras, bienes y servicios que obtiene a partir de la colaboración de los particulares, quienes deben ser contratados a través de los procedimientos de selección regulados en el EGCAP.
El proceso de formación de la voluntad de la Administración Pública, a diferencia de lo que ocurre en la contratación entre particulares, supone el agotamiento de un procedimiento eminentemente reglado. En efecto, el EGCAP establece: (i) los procedimientos de selección que deben ser adelantados para la contratación de obras, bienes y servicios; (ii) las características de cada uno de estos procedimientos, con lo que define su procedencia en cada caso dependiendo de la necesidad específica que tenga la Administración Pública; (iii) las etapas que deben surtirse para efectos de la escogencia del contratista, así como también las reglas y principios con base en los cuales debe adelantarse el respectivo procedimiento de selección y adoptarse la decisión final; y (iv) los presupuestos bajo los cuales debe suscribirse el contrato estatal.
[…] En tal sentido, resulta razonable entender, como lo ha hecho la jurisprudencia de esta Corporación, que la Administración Pública no se encuentra en una posición de libertad absoluta para seleccionar a sus contratistas, está sujeta a los procedimientos preestablecidos en las leyes y reglamentos, inspirados en una doble finalidad: 1º asegurar la eficiencia en el cumplimiento del contrato; y 2º evitar toda sospecha de inmoralidad en la respectiva negociación, de lo cual se deduce que la decisión de contratar y la adjudicación de un contrato no es una facultad enteramente discrecional de las entidades públicas que integran aquella”.
LICITACIÓN PÚBLICA – Reglas de procedimiento – Ley 80 de 1993 artículo 30 – Pliego de condiciones – Reglas – Ley 1150 de 2007 artículo 5 – Selección objetiva – Desconocimiento del deber de selección objetiva – Apartamiento de las reglas del procedimiento – Aplicación indebida de las reglas definidas en el pliego de condiciones
[E]n materia precontractual, el artículo 30 de la Ley 80 de 1993 establece las reglas conforme con las cuales debe adelantarse el procedimiento de licitación pública. En dicho contexto, el numeral 2 de la referida disposición normativa determina la obligación a cargo de las entidades estatales de elaborar el pliego de condiciones que debe gobernar el procedimiento administrativo, punto en el cual agrega que aquel debe detallar aspectos relativos al contrato tales como su objeto y regulación jurídica, así como también las condiciones de escogencia y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias, con el propósito de adoptar una decisión que permita asegurar las condiciones más favorables para satisfacer la necesidad específica que tenga la Administración Pública.
Al mismo tiempo, la Ley 80 de 1993 establece que los pliegos de condiciones deben estar integrados por reglas que reúnan unas características específicas, con el propósito de permitir la participación en el procedimiento de selección en igualdad de condiciones, al tiempo que asegurar la selección objetiva del contratista.
[…] Bajo este contexto normativo, el legislador impuso a las entidades estatales el deber de escoger a sus contratistas en atención a los factores y criterios establecidos en el pliego de condiciones, […] [E]l artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 identificó los requisitos necesarios para participar en el procedimiento de selección bajo un linaje subjetivo o, si se quiere, bajo criterios ligados a las condiciones del oferente, […].
[L]a Sala precisa que el desconocimiento del deber de selección objetiva no solo se materializa cuando la entidad a cargo del procedimiento de selección se aparta de las reglas que incluyó en el pliego de condiciones para la escogencia del proponente que represente las condiciones más favorables, sino también cuando aplica en indebida forma las reglas que confeccionó con el anotado propósito. Como es natural, en uno y otro caso habrá de estar demostrada una consecuencia adversa al interés público, que no es otra distinta a que la desatención en que incurra la entidad estatal […] debe tener como consecuencia la selección de un oferente cuya propuesta no representó las condiciones más favorables para la satisfacción de la necesidad que motivó la apertura del proceso licitatorio.
PRINCIPIOS RECTORES DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL – Principio de selección objetiva – Pliego de condiciones – Etapa precontractual – Proceso de selección del contratista – Principio de igualdad – Principio de transparencia – Principio de legalidad – Principio de planeación – Procedimiento de selección
[L]a selección objetiva no es un deber que se predique de manera exclusiva y excluyente de la etapa de adjudicación del contrato. De hecho, su plena observancia implica adoptar medidas adecuadas desde la etapa misma de confección del pliego de condiciones, en el cual deben incorporarse requisitos razonables para la participación en el procedimiento de selección en función de la naturaleza del contrato que se pretenda suscribir, así como también factores de selección claros, justos, objetivos y completos que permitan una escogencia de la propuesta más favorable. En estos términos, resulta razonable entender que la observancia del deber de selección objetiva depende de una adecuada estructuración del negocio jurídico que se pretende celebrar, y, por supuesto, del sometimiento del procedimiento de selección a un conjunto de reglas que permitan una escogencia objetiva.
[…] [L]a plena observancia del deber de selección objetiva se erige como un instrumento o medio para la satisfacción de los principios de igualdad, transparencia y legalidad que deben ser acatados en la etapa precontractual, en la medida en que la observancia de los factores de selección establecidos en el pliego de condiciones evita escenarios de desviación o abuso de poder, al tiempo que asegura un tratamiento igualitario para los participantes en el procedimiento de selección.
OBLIGACIÓN DE PROPONENTES EN PRESENTAR OBSERVACIONES – Ley 80 de 1993 artículos 5 y 28 – Buena fe objetiva – Responsabilidad precontractual – Buena fe contractual – Oferente – Etapa precontractual – Deber de colaboración – Principios de la contratación estatal
De acuerdo con lo establecido en los artículos 5 y 28 de la Ley 80 de 1993, los oferentes que participan en un procedimiento de selección tienen la carga de ajustar su comportamiento a los postulados de la buena fe que se predica de la etapa de formación del contrato estatal. En desarrollo de este precepto, la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que los participantes en el proceso de selección no solo deben presentar información suficiente, verídica y confiable con su propuesta y contribuir activamente en la construcción de los documentos que le sirven de sustento al proceso de selección, sino también participar activamente en las decisiones que se adopten durante el curso del procedimiento administrativo.
[…] [L]a materialización del deber de buena fe en la etapa previa a la suscripción del contrato estatal supone, entre otros aspectos, que quien se proyecta como futuro colaborador del Estado en la consecución de sus fines advierta las imprecisiones e inconsistencias acaecidas durante el agotamiento de las etapas del proceso de selección, con el fin de corregir la actuación que es adelantada de manera indebida y, de este modo, evitar que la elección adolezca de vicios que puedan comprometer su validez.
[…] En el anterior orden, la Sala precisa que en los casos de responsabilidad precontractual del Estado el juez habrá de desestimar las pretensiones formuladas por el oferente vencido que, habiendo conocido una irregularidad en el curso del procedimiento de selección, no la hubiere alegado oportunamente con el objeto de que la Administración Pública pudiera corregir su actuación. Como es natural, para que esta regla jurisprudencial tenga una adecuada aplicación práctica el juez habrá de analizar la conducta del oferente vencido en cada caso, lo que necesariamente impone considerar que no toda desatención a los deberes que derivan del principio de buena fe imponga adoptar, de manera automática, una decisión desfavorable a los intereses del oferente que acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a reclamar los perjuicios sufridos como consecuencia de la indebida adjudicación del contrato estatal.
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Oferta más favorable – Comparación de propuestas – Propuesta más favorable
La procedencia del restablecimiento del derecho en este tipo de casos está supeditada a que el demandante demuestre que su propuesta era la más favorable para la entidad, a tal punto que habría resultado adjudicatario del contrato estatal. Igualmente, esta Subsección ha expuesto que, en principio, para demostrar que su propuesta era la más favorable, el demandante tiene la carga de allegar al proceso judicial la totalidad de los ofrecimientos presentados durante el curso del procedimiento de selección, con el propósito de que el juez pueda cotejarlos y evaluarlos de acuerdo con los factores de selección establecidos en el pliego de condiciones, para efectos de determinar cuál era el más favorable para la entidad estatal.
[…] [A]l proceso fueron allegadas las propuestas presentadas por los proponentes que resultaron habilitados durante el curso del procedimiento de selección, lo que resulta suficiente en tanto la discusión en este caso gira alrededor de la evaluación de los ofrecimientos presentados por los proponentes que resultaron habilitados. En el anterior orden, sería del caso entrar a efectuar el análisis de comparación de los ofrecimientos de cara a los factores de selección establecidos en el pliego de condiciones; con todo, se considera que aquello resulta innecesario en este caso, en la medida en que el estudio de legalidad del acto administrativo demandado permite concluir con claridad y suficiencia que la demandante fue privada injustamente del derecho de celebrar y ejecutar el contrato para la realización del concurso de méritos.
PERJUICIO INDEMNIZABLE – Lucro cesante – Indemnización de perjuicios – Utilidad del contrato estatal – Privación injusta de la utilidad proyectada – Utilidad proyectada para el contratista – Modos de acreditación – Restablecimiento del derecho
[…] [E]l perjuicio indemnizable en este tipo de casos consiste en la utilidad dejada de percibir por el hecho de que al demandante se le hubiere privado injustamente de celebrar y ejecutar el contrato estatal. Como todo perjuicio indemnizable, para que proceda su reconocimiento en el proceso judicial el proponente afectado ha de demostrar que el negocio jurídico frustrado le habría reportado provecho económico.
[…] De este modo, la utilidad dejada de percibir no se erige como un perjuicio cuyo reconocimiento opere de manera automática, por el solo hecho de que el demandante demuestre que fue privado injustamente de celebrar y ejecutar el contrato estatal. En los términos del artículo 167 del CGP, en este tipo de casos al demandante le asiste la carga de demostrar que la ejecución del contrato le habría reportado provecho económico, teniendo en consideración las variables administrativas, operativas, económicas, y financieras bajo las cuales confeccionó su ofrecimiento, esto es, las condiciones bajo las cuales participó en el procedimiento de selección. De no verse satisfecha la carga que corresponde a la parte demandante, la decisión que en este particular deba adoptarse debe ir encaminada a negar el reconocimiento del lucro cesante.
[…] [L]a jurisprudencia de esta Sección ha considerado que esta carga probatoria puede ser satisfecha con la propuesta presentada por el oferente afectado durante el curso del procedimiento administrativo, siempre que aquella discrimine la utilidad que habría reportado la ejecución del contrato estatal. En criterio de esta Sección, si el pliego de condiciones impone a los participantes en el procedimiento de selección la obligación de reportar con su propuesta la utilidad que espera recibir con la eventual ejecución del contrato, resulta razonable que el juez que conoce la controversia pueda tener por demostrado el provecho económico a partir del contenido de su ofrecimiento.
[…] También se ha admitido que la utilidad dejada de percibir como resultado de haber sido privado injustamente de celebrar y ejecutar el contrato se acredite con un dictamen pericial realizado con sustento en la información reportada durante el procedimiento de selección. […] [A]quel resulta procedente para la verificación de hechos que precisan de especiales conocimientos técnicos, como en efecto lo requiere la determinación de la utilidad esperada, a partir del análisis de los elementos de la propuesta bajo los cuales el oferente participó en el procedimiento de selección.
NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Alcance – Declaratoria de oficio por parte del juez – Elementos para declarar nulidad absoluta del contrato – Ley 80 de 1993 artículo 45 y Código Civil artículo 1742 – Nulidad absoluta – Ley 80 de 1993 artículo 44 numeral 4 – Ineficacia de los efectos del negocio jurídico – Ilegalidad del contrato estatal
[L]as causales de nulidad absoluta están concebidas por el ordenamiento jurídico como una sanción que implica privar de eficacia los actos jurídicos y los contratos que se han erigido en contravía de los intereses superiores, por cuya protección propende el orden jurídico, con el fin de proteger al conglomerado social de los efectos adversos que puedan desprenderse de un acto jurídico o un contrato viciado de tales tipos de ilegalidad […] la Sección Tercera de la Corporación ha sido enfática en establecer que, en aras de proteger el orden público que debe regir las relaciones jurídicas, “el juez no sólo tiene la facultad sino el deber de declarar la nulidad absoluta total o parcial de un contrato, aun sin petición de parte”. Se precisa, además, que tal potestad excepcional solo puede ser ejercida bajo los estrictos lineamientos que impone la ley, como garantía del principio de seguridad jurídica.
A partir de una lectura armónica y sistemática del inciso final del artículo 141 del CPACA, en concordancia con los artículos 45 de la Ley 80 de 1993 y 1742 del Código Civil, […] el juez administrativo se encuentra habilitado para declarar de oficio la nulidad absoluta de un contrato, siempre que se cumplan los siguientes presupuestos, a saber: (i) que esté plenamente demostrada en el proceso, sin que sea susceptible de saneamiento por ratificación; (ii) que las partes contratantes o sus causahabientes hayan intervenido en el proceso; y (iii) que no haya operado la prescripción extraordinaria.
[…] [E]l régimen de nulidad de los contratos estatales se encuentra integrado por las previsiones que en la materia prevé el EGCAP y el Código Civil. Entre las causales de nulidad absoluta establecidas en la Ley 80 de 1993, destaca aquella según la cual “[…] Los contratos del Estado son absolutamente nulos […] cuando: […] 4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; […]”. La jurisprudencia de esta Sección ha considerado de manera pacífica que esta causal se estructura en aquellos eventos en que en el proceso judicial se advierte la ilegalidad del acto administrativo de adjudicación del contrato estatal, en tanto este se erige como el fundamento que le otorga sustento jurídico a la celebración del negocio jurídico estatal.
Bajo este contexto, la Sala estima que en este caso está plenamente demostrada la nulidad absoluta del contrato de prestación de servicios No. 247 celebrado entre la CNSC y la Universidad Libre, de conformidad con lo dispuesto en el referido numeral 4 del artículo 4 […].
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 23/02/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 69.010 |
| Demandado | Comisión Nacional del Servicio Civil |
| Actor | Fundación Universitaria del Área Andina |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | C |
| Ponente | ADRIANA POLIDURA CASTILLO |
| Medio de Control / Acción | Nulidad y Restablecimiento del Derecho |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2026 |
| Mes | Febrero |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | RÉGIMEN JURÍDICO DE CONTRATACIÓN APLICABLE AL CNSC, COMPETENCIA FUNCIONAL DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CONTRATACIÓN ESTATAL, LICITACIÓN PÚBLICA, PRINCIPIOS RECTORES DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL, OBLIGACIÓN DE PROPONENTES EN PRESENTAR OBSERVACIONES, RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, PERJUICIO INDEMNIZABLE, NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO |
| Restrictor | Aplicación regla general EGCAP, Excepciones, Norma especial que indique aplicación de régimen de contratación especial, Comisión Nacional del Servicio Civil, Aplicación del egcap, Ley 909 de 2004 artículo 30 y Decreto Ley 760 de 2005 artículo 3, Particularidades para el proceso de selección a trasvés de concurso de méritos, Acto administrativo, Proceso contractual regido por el EGCAP, CPACA artículos 141 y 138, Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Actos proferidos antes de la celebración del contrato, Finalidad, Egcap, Procesos regulados por el EGCAP, Características de los procesos, Etapas, Presupuestos para suscribir el contrato estatal, Reglas de procedimiento, Ley 80 de 1993 artículo 30, Pliego de condiciones, Reglas, Ley 1150 de 2007 artículo 5, Selección objetiva, Desconocimiento del deber de selección objetiva, Apartamiento de las reglas del procedimiento, Aplicación indebida de las reglas definidas en el pliego de condiciones, Principio de selección objetiva, Etapa precontractual, Proceso de selección del contratista, Principio de igualdad, Principio de transparencia, Principio de legalidad, Principio de planeación, Procedimiento de selección, Ley 80 de 1993 artículos 5 y 28, Buena fe objetiva, Responsabilidad precontractual, Buena fe contractual, Oferente, Deber de colaboración, Principios de la contratación estatal, Oferta más favorable, Comparación de propuestas, Propuesta más favorable, Lucro cesante, Indemnización de perjuicios, Utilidad del contrato estatal, Privación injusta de la utilidad proyectada, Utilidad proyectada para el contratista, Modos de acreditación, Restablecimiento del derecho, Alcance, Declaratoria de oficio por parte del juez, Elementos para declarar nulidad absoluta del contrato, Ley 80 de 1993 artículo 45 y Código Civil artículo 1742, Nulidad Absoluta, Ley 80 de 1993 artículo 44 numeral 4, Ineficacia de los efectos del negocio jurídico, Ilegalidad del contrato estatal |