NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONTRATO CELEBRADO – Contrato interadministrativo – Convenio interadministrativo – Diferencias – Contrato oneroso – Contrato sometido al EGCAP – Régimen de contratación administrativa – Relación conmutativa – EGCAP
Esta Subsección ha precisado que el contrato interadministrativo, a diferencia del convenio, es un acuerdo de contenido patrimonial, característicamente oneroso, donde existe una prestación y una contraprestación en función del interés de cada una de las partes, y que se expresa a través de la estipulación de obligaciones recíprocas que se miran como equivalentes, según las previsiones iniciales acordadas al momento de proponer o contratar.
En el sub examine, el pacto cuestionado fue suscrito entre dos entidades públicas, esto es, el Fondo de Desarrollo Local de Fontibón y el entonces Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE (hoy Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial). El FDLF, por una parte, corresponde a una entidad descentralizada por servicios del Distrito Capital, dotado de personería jurídica (conforme al artículo 87 del Decreto-Ley 1421 de 1993, vigente para ese entonces, y ratificado por el acuerdo distrital 740 de 2019) y, por ende, está sujeto a los postulados del EGCAP.
En cuanto atañe al otro extremo negocial, se tiene que FONADE fue creado mediante el Decreto 3068 de 1968 como establecimiento público con la función de financiar los estudios mencionados en su artículo 1°, respecto de entidades de derecho público o privado. Luego fue reestructurado por el Decreto 2168 de 1992, pasando a ser una “Empresa Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero denominada Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo”.
[…] Lo anterior implica que se celebró un contrato interadministrativo en toda la extensión del concepto, pues se estableció un acuerdo conmutativo y bilateral en el que se consagraron obligaciones y prestaciones recíprocas entre las partes, estableciéndose un sinalagma contractual. En concreto: (i) fue suscrito por una entidad pública, en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 -el Fondo de Desarrollo Local-, sujeta al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública; (ii) su finalidad coincidió con el objeto social de FONADE, como parte ejecutora; y (iii) existió un ánimo o interés remuneratorio de una de las partes en el acuerdo, pues se pactó una contraprestación (dineraria en este caso) a cambio de prestaciones ejecutadas (se trató, pues, de una relación conmutativa).
De ese modo, el negocio jurídico en cuestión estuvo sometido al EGCAP, y bajo él debe analizarse lo correspondiente a su liquidación, tanto en lo que toca al alcance de la bilateral, como en lo relativo a la temporalidad de los efectos de la que se realiza judicialmente, como se desarrollará más adelante.
LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – Ley 80 de 1993 artículo 60 – Liquidación de mutuo acuerdo – Coligación entre contrato y acto de liquidación – Alcance del acta de liquidación Liquidación unilateral – Prerrogativa – Liquidación judicial
[…] a las voces del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”.
[…] El acuerdo de voluntades materia de debate estuvo sometido, como quedó establecido supra, a los postulados del EGCAP, y en tanto la ejecución de su objeto se prolongó en el tiempo -la gerencia integral de los proyectos 1095 y 1104, para la intervención de la malla vial de la localidad de Fontibón y la adquisición de mobiliario de la nueva sede de la alcaldía de dicha territorialidad, el trámite de liquidación comportó un deber normativo para sus contrayentes, sin perjuicio de lo que hubieran estipulado respecto del plazo para su realización bilateral.
Ahora bien, con arreglo a lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 -artículos 32 y 40- y el Código Civil -artículos 1502 y 1508 a 1516-, la liquidación de mutuo acuerdo constituye un negocio jurídico que, aunque es independiente y ajeno al contrato celebrado entre las partes de manera original, está coligado a él y guarda su causa, justamente, a raíz de lo allí pactado. En esa medida, consiste en un acuerdo entre personas capaces de disponer, regido por las reglas sobre el consentimiento libre de vicios -error, fuerza o dolo-, y supone un pacto cobijado por el principio de la autonomía de la voluntad.
Esa comprensión se refuerza si se considera que, conforme al EGCAP: (i) la administración tiene la prerrogativa de liquidar unilateralmente el negocio cuando ello no ocurra de mutuo acuerdo, siempre que se haya propendido por agotar esa etapa; y (ii) si ninguna de tales circunstancias se produce, puede efectuarse judicialmente a iniciativa de los contrayentes. En ello ha coincidido la jurisprudencia de esta Corporación, al precisar que “[a]nte el fracaso de la liquidación bilateral o voluntaria, la Administración tiene con (sic) la prerrogativa de adoptar unilateralmente un ajuste de cuentas definitivo, sujeto a los recursos legales y al control judicial, que, en el marco razonable del poder dispositivo conferido, refleje los débitos y créditos a favor de la entidad y el contratista. En la ausencia de las dos anteriores modalidades –ya sea por inexistencia total o parcial o por la pérdida de sus efectos vinculantes por causal de nulidad– corresponde al juez proceder a liquidar el contrato”.
INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – Diferencia con ausencia de corte final de cuentas – Pérdida de oportunidad para que las partes acuerden Liquidación unilateral – Procede ante el fracaso de la liquidación bilateral
Así, el legislador no atribuyó a la ausencia de un corte final de cuentas en el negocio un efecto de incumplimiento negocial propiamente dicho, sino que, como consecuencia, previó la pérdida de las oportunidades para que las partes del contrato lo realicen directamente, a través de un acuerdo de voluntades, o para que la entidad contratante lo efectúe mediante un acto jurídico unilateral.
Como se observa, las partes únicamente hicieron remisión a los términos fijados en la Ley 1150 para efectuar este corte de cuentas, enfatizando que la misma debería hacerse de mutuo acuerdo (sin prever ningún aspecto especial en torno a su realización unilateral, lo que tampoco es motivo de debate), y no adoptaron una metodología específica de la que puedan derivarse obligaciones de dar, hacer o no hacer que puedan considerarse incumplidas. En consecuencia, le asiste razón a la parte apelante cuando sostiene que “no es posible predicar un incumplimiento contractual por parte del Fondo de Desarrollo Local de Fontibón por el simple hecho de no estar de acuerdo con lo presentado por Enterritorio y pretendido para su pago”; de manera que la pretensión de que se declare que FONADE “incumplió y/o cumplió defectuosamente el Contrato Interadministrativo de Gerencia de Proyectos No. 155/216232 de 2016 (…) al no haber procedido a suscribir acta de liquidación a pesar de haberse cumplido el objeto contractual” no estaría llamada a prosperar.
[…] Con todo, ello no tiene la virtud de alterar lo decidido por el Tribunal en punto del incumplimiento del acuerdo de voluntades por razón del impago del precio total pactado por las partes. A este respecto -según se reseñó-, la apelante sostuvo que no existen pruebas que permitan inferir que el FDLF se hubiese apartado de dar cumplimiento a lo pactado respecto al pago del saldo pendiente por concepto del contrato suscrito, cargo que no está llamado a prosperar, al constatarse como lo analizó el a quo- que sí existen medios suasorios de que la prestación material reclamada (la adquisición de mobiliario para la alcaldía local) no fue reconocida por la contratante, al haber objetado sus características, condiciones y especificaciones técnicas, pese a que, previamente, los recibió a satisfacción mediante acta del 2 de noviembre de 2017 (lo que la apelante no discute).
La anterior conclusión no se ve desestimada por lo alegado en la apelación del FDLF, según el cual dicho saldo se derivaba “inexorablemente” de la liquidación del contrato, etapa que finalmente no se pudo surtir. Pese a la ambigüedad del cargo, se deduce que, según la recurrente, el hecho de que no se hubiera finiquitado el corte de cuentas impedía que se reclamara el pago de dicho saldo insoluto, conclusión que la Sala no comparte, dado que ese fracaso en la liquidación bilateral, justamente, fue la causa para que la libelista acudiese a la administración de justicia, en procura de que se realizara en esta sede el balance final del negocio y, con base en él, se condenara a la contratante al desembolso de lo adeudado, como efectivamente ocurrió.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 13/03/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 73.776 |
| Demandado | Distrito de Bogotá – Secretaría de Gobierno – Alcaldía Local de Fontibón – Fondo de Desarrollo Local de Fontibón |
| Actor | Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial – ENTerritorio |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2026 |
| Mes | Marzo |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | NATURALEZA Y RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONTRATO CELEBRADO, LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO, INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO |
| Restrictor | Contrato interadministrativo, Convenio interadministrativo, Diferencias, Contrato oneroso, Contrato sometido al EGCAP, Régimen de contratación administrativa, Relación conmutativa, Egcap, Ley 80 de 1993 artículo 60, Liquidación de mutuo acuerdo, Coligación entre contrato y acto de liquidación, Alcance del acta de liquidación Liquidación unilateral, Prerrogativa, Liquidación judicial, Diferencia con ausencia de corte final de cuentas, Pérdida de oportunidad para que las partes acuerden Liquidación unilateral, Procede ante el fracaso de la liquidación bilateral |