COMPETENCIA DE LA ENTIDAD PARA DECLARAR CADUCIDAD DEL CONTRATO – Ley 142 de 1994 artículo 31 modificado por Ley 689 de 2001 artículo 3 – CRA Resolución 151 de 2001 – Empresas prestadoras de servicios públicos – Deber de incluir cláusulas excepcionales previstas en Ley 80 de 1993 artículo 14 – Contratos de obra – Competencia para pactar cláusulas excepcionales – Ley 80 de 1993 artículo 18 – Declaratoria de caducidad mediante acto administrativo – Terminación del contrato – Liquidación del contrato – Decisión constituye siniestro
El artículo 31 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 3º de la Ley 689 de 2001, establece que las empresas prestadoras de servicios públicos se rigen por el derecho privado. No obstante, la misma norma determina que las comisiones de regulación podrán establecer que dichas empresas puedan ejercer cláusulas excepcionales.
[…] la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico expidió la Resolución 151 del 2 de marzo de 2001. Su artículo 1.3.3.1., que fue modificado por el artículo 1º de la Resolución 293 de 2004 […].
[…] la norma anterior preceptúa que, entre otros supuestos, las empresas prestadoras de servicios públicos deben incluir las cláusulas excepcionales previstas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 cuando celebren contratos de obra que, de no ser cumplidos, puedan tener como consecuencia necesaria y directa la interrupción del servicio público de acueducto.
En ese orden de ideas, la posibilidad de declarar la caducidad del contrato está consagrada como una cláusula excepcional en el ordinal segundo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993. Por su parte, el ejercicio de dicha cláusula se rige por lo establecido en el artículo 18 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública […].
[…] La norma anterior señala que (i) la declaratoria de caducidad se realiza por medio de acto administrativo; (ii) en este se debe terminar el contrato y ordenar su liquidación; y (iii) esta decisión es constitutiva del siniestro de incumplimiento.
[…] la Empresa de Acueducto podía declarar la caducidad del contrato. En efecto, de conformidad con lo expuesto en la Resolución […], en el trámite del proceso contractual se justificó la inclusión de las cláusulas excepcionales […].
Así, en la cláusula décima tercera del Contrato se estipuló que la Empresa de Acueducto podía, entre otros asuntos, aplicar la cláusula excepcional de caducidad […].
[…] Esta estipulación debe interpretarse armónicamente con el Manual de Contratación de la entidad […].
[…] De esta manera, la Empresa de Acueducto declaró la caducidad del Contrato, teniendo en cuenta el marco legal y contractual expuesto […].
[…] el Gerente Jurídico de la Empresa de Acueducto rindió concepto en el que encontró “procedente que se adelante la citación al contratista para […] la declarar la caducidad del contrato […] e imponer al contratista las sanciones jurídicas y pecuniarias que en derecho correspondan, conforme al artículo 18 de la Ley 80 de 1993”.
Luego de llevar a cabo el procedimiento previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 […], el jefe de la Oficina de Asesoría Legal de la entidad profirió la Resolución […], que declaró la caducidad del Contrato.
Esta decisión fue confirmada “en su integridad” por el mismo funcionario por medio de la Resolución […].
EFECTIVIDAD DE LA CLÁUSULA PENAL – Interpretación del artículo 17 Ley 1150 de 2007 – Declaratoria de incumplimiento – Efectividad de la cláusula penal – Declaratoria de caducidad no implica que la entidad deba declarar nuevamente incumplimiento en decisión administrativa diferente – Declaratoria de caducidad ya en sí mismo es declaratoria de incumplimiento – Relación entre Ley 80 de 1993 artículo 18 y CAPCA artículo 99 – Ley 80 de 1993 artículo 77 – Aplicación del CPACA a actuaciones administrativas contractuales – Cobro coactivo – Basta adjuntar acto de caducidad – Obligación clara, expresa y exigible – No debe declararse caducidad y posteriormente iniciar nuevo proceso para hacer efectiva cláusula penal
[…] el acto administrativo invocó como fundamento para hacer efectiva unilateralmente la cláusula penal el artículo 18 de la Ley 80 de 1993. La Sala desestimará la nulidad porque la normativa del Estatuto General de Contratación otorga la competencia para hacer efectivo el siniestro, lo que comprende ordenar el pago de la cláusula penal.
Como se indicó previamente, el inciso final del artículo 18 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública preceptúa que la “declaratoria de caducidad será constitutiva del siniestro de incumplimiento”.
Las aseguradoras aseveran que esta expresión no puede ser interpretada de forma tal que otorgue la facultad de expedir actos administrativos en los que se haga efectiva unilateralmente la cláusula penal.
Así, sostienen que esa posibilidad proviene del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 […].
En concordancia con lo expuesto, las aseguradoras aseveran que la anterior regulación consagra un poder excepcional al derecho privado diferente de las cláusulas excepcionales reguladas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.
Lo anterior, sin embargo, no es preciso, dado que la declaratoria de caducidad constituye el siniestro lo que conlleva de suyo que pueda hacerse efectiva la cláusula penal pecuniaria en relación con el garante. Esto es así por varios motivos:
En primer lugar, el artículo 17 de la Ley 1150 no prevé la posibilidad de imponer directamente la cláusula penal. La prerrogativa otorgada a la entidad consiste en la posibilidad de “declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato” (negrillas fuera del texto). Así, el poder excepcional consiste en que, previo a hacer efectiva la cláusula penal, la entidad debe declarar el incumplimiento.
Por lo tanto, si la entidad declara la caducidad del contrato no puede declarar nuevamente el incumplimiento en una decisión administrativa diferente, pues el acto de caducidad ya es en sí mismo una declaratoria de incumplimiento. En efecto, el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 preceptúa que el acto administrativo de caducidad se puede expedir ante la presencia de un “incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización” (destacado fuera del texto).
Por lo tanto, si la entidad declaró el incumplimiento previamente en el marco de la caducidad, por sustracción de materia, no podría ejercer un poder excepcional diferente para volver a declararlo.
En segundo lugar, el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 debe interpretarse armónicamente con el numeral 3 del artículo 99 del CPACA […].
[…] La disposición citada es aplicable en el sub iudice, porque el artículo 31 de la Ley 142 de 1994 señala que cuando “la inclusión sea forzosa [de cláusulas excepcionales], todo lo relativo a tales cláusulas se regirá, en cuanto sea pertinente, por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993”. En ese sentido, como se trata de estudiar los alcances del acto administrativo de caducidad, es preciso tener en cuenta que el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 remite a la regulación del CPACA.
Como se puede observar, el artículo 99 prevé que prestan mérito ejecutivo (i) el contrato o los documentos en los que están las garantías, (ii) cuando estén acompañados de un acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.
En relación con el segundo supuesto, es preciso destacar que el legislador no exige que se aporten dos actos diferentes: bien puede que la entidad haya expedido la caducidad, en los términos del artículo 18 de la Ley 80 de 1993, o es válido que se haya declarado el incumplimiento con miras a hacer efectiva la cláusula penal, en los términos del artículo 17 de la ley 1150 de 2007.
Así, en la expresión “junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad”, el vocablo “o” cumple funciones disyuntivas, y no copulativas. Una lectura contraria conllevaría que las entidades regidas por la Ley 80 deban siempre declarar conjuntamente la caducidad de los contratos con el incumplimiento del contrato con miras a hacer efectiva la cláusula penal. Así, esta segunda facultad sería inane pues siempre requeriría que se declare la caducidad del contrato.
Esto es fundamental porque, para iniciar el cobro coactivo, basta con adjuntar el acto de caducidad, lo que demuestra que la entidad puede fijar el monto de los perjuicios y constituir una obligación clara, expresa y exigible.
En tercer lugar, carecería de sentido que, luego de declarar la caducidad, que ha sido considerada por la jurisprudencia con la medida “más drástica que el contratante le puede imponer a su contratista”, la entidad estatal deba iniciar una nueva actuación ante el juez del contrato o ante sí misma para hacer efectiva la cláusula penal.
RECLAMACIÓN ANTE LAS COMPAÑIAS ASEGURADORAS – Código de Comercio artículos 1075, 1077 y 1080 – Derecho privado – Presentar reclamación ante la aseguradora – Demostración de ocurrencia del siniestro y cuantía del daño – Ley 80 de 1993 – Acto administrativo que declare la caducidad es constitutivo de siniestro – No requiere trámite ante aseguradora – Acto administrativo hace efectiva la garantía – Vinculación en la actuación administrativa a la aseguradora
Los artículos 1075, 1077 y 1080 del Código de Comercio regulan cómo deben efectuarse las reclamaciones a las aseguradoras en el marco del derecho privado […].
Esta normativa prevé que, en derecho privado, se debe presentar una reclamación ante la aseguradora. En dicha reclamación ha de demostrarse la ocurrencia del siniestro y la cuantía del daño. La aseguradora deberá pagar el monto asegurado dentro del mes siguiente a que se radique la reclamación que cumpla con la anterior carga probatoria. De no hacerlo, se causan intereses moratorios a una tasa equivalente al interés bancario corriente aumentado en la mitad.
El legislador de la Ley 80 de 1993 era consciente de esa regulación del Código de Comercio. Por esto, expresamente determinó que el acto administrativo que declare la caducidad es constitutivo de siniestro: en este supuesto, las entidades estatales no deben agotar el trámite ante la aseguradora, sino que el mismo acto administrativo hace efectiva la garantía, lo cual incluye necesariamente tener en cuenta la tasación de perjuicios establecida en las cláusulas penales pactadas.
Esto es así, además, porque la entidad estatal debe vincular a la aseguradora dentro de la actuación administrativa previa a la expedición del acto administrativo de caducidad En efecto, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 […].
[…] Cabe indicar que este procedimiento es aplicable pues, como se explicó previamente, la declaratoria de caducidad está precedida de la constatación por parte de la entidad estatal del “incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista”, tal como lo establece el artículo 18 de la Ley 80 de 1993.
De esta manera, no tendría un sentido útil que la norma exija vincular a la aseguradora para declarar la caducidad y, luego, la entidad deba nuevamente realizar un procedimiento judicial para poder hacer efectiva la cláusula penal con miras a hacer efectiva la garantía de cumplimiento del contrato.
Establecido lo anterior, cabe advertir que las aseguradoras recurrentes aseveraron que el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 no puede ser el fundamento de la competencia administrativa para hacer efectiva la cláusula penal, porque simplemente regula un procedimiento administrativo. La Sala destaca que el razonamiento expuesto en esta providencia no plantea que la competencia provenga de dicho artículo. Simplemente, se advierte que esta norma permite constatar que las aseguradoras deben vincularse en el trámite previo a la adopción de la decisión administrativa de caducidad.
ACTO CONSTITUTIVO DE SINIESTRO Y ACTO DECLARATIVO – Diferencias – Acto constitutivo de siniestro – Declaratoria de caducidad – El acto es el siniestro mismo – Acto declarativo – Permite demostrar la ocurrencia del siniestro – Agotamiento del trámite de reclamación previsto en el Código de Comercio – Cuantificación del perjuicio – Efectividad de la garantía
[…] En concordancia con lo expuesto, la jurisprudencia de esta corporación ha diferenciado entre los actos constitutivos del siniestro y los declarativos. En el primer evento, que se presenta cuando se declara la caducidad del contrato, el acto es el siniestro mismo y, por ende, hace efectiva la garantía lo cual conlleva tasar el perjuicio. En el segundo evento, el acto simplemente permite demostrar la ocurrencia del siniestro, pero es preciso agotar el trámite de reclamación previsto en el Código de Comercio […].
De acuerdo con lo expuesto, en ausencia del artículo 17 de la Ley 1150 de 2011 [sic], la jurisprudencia de manera uniforme ha interpretado que la decisión de declarar la caducidad del contrato es constitutiva del siniestro de incumplimiento y, por ende, permite a la entidad cuantificar el perjuicio con miras a hacer efectiva la garantía.
De esta manera, el Consejo de Estado apoyó al sector de la doctrina que, en los primeros días de expedición de la Ley 80, entendió que el acto de declaratoria de caducidad conllevaba de suyo poder estimar los perjuicios para efectos de hacer efectiva la garantía […].
[…] Estas mismas conclusiones son aplicables entonces a la facultad que tienen las empresas de servicios públicos domiciliarios de imponer la cláusula penal en el acto mediante el cual declaran la caducidad.
[…] la Empresa de Acueducto sí tenía competencia para hacer efectiva la cláusula penal respecto del garante. Lo anterior, habida cuenta de que, con base en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, expidió un acto administrativo en el que declaró la caducidad del contrato.
PROPORCIONALIDAD DE LA CLÁUSULA PENAL – Código de Comercio artículo 867 – Proporcionalidad de la cláusula penal solo es aplicable cuando las partes no la regulen en contra de la reducción – Renuncia de la proporcionalidad por parte de aseguradoras – Contrato de seguro – Contrato autónomo
El artículo 867 del Código de Comercio señala lo siguiente en torno a la reducción de la cláusula penal […].
Conforme la norma anterior, el juez puede reducir equitativamente el monto de la cláusula penal cuando la obligación principal se haya cumplido en parte.
La jurisprudencia de esta corporación ha sostenido que puede pactarse en contra de la reducción proporcional. Así las cosas, la regulación del artículo 867 del Código de Comercio es aplicable cuando las partes no se regulen en contra de la reducción proporcional de la cláusula penal.
[…] De acuerdo con los documentos citados, es claro que el numeral 1.1.4. de las condiciones generales del contrato de seguro establecía, en concordancia con el artículo 867 del Código de Comercio, que la cláusula penal debía rebajarse en proporción al cumplimiento de las obligaciones del contrato de obra recibidas por la Empresa de Acueducto. Sin embargo, para cumplir la previsión del parágrafo 3 de la cláusula novena del contrato de obra, en la póliza otorgada expresamente se indicó que las aseguradoras renunciaron a la “cláusula de proporcionalidad”, por lo que es claro que la Empresa de Acueducto podía hacer efectiva la totalidad del valor previsto en la cláusula penal.
[…] No obstante, como se indicó previamente, estas admiten pacto en contrario. De hecho, ello ocurre, por ejemplo, cuando se pacta que la pena se impone ante el incumplimiento total o parcial de la obligación […].
[…] Es indudable que el artículo 1088 del Código de Comercio prevé que “los seguros de daños serán contratos de mera indemnización y jamás podrán constituir para él fuente de enriquecimiento”. También es cierto que el artículo 1089 del mismo código señala que la “indemnización no excederá, en ningún caso, del valor real del interés asegurado en el momento del siniestro, ni del monto efectivo del perjuicio patrimonial sufrido por el asegurado o el beneficiario”. De los artículos citados, sin embargo, no se deduce que deba realizarse una reducción de la cláusula penal, que es lo discutido en este caso.
Adicionalmente, esas normas justamente permiten ver que, aunque el contrato de seguro es accesorio al asegurado, es autónomo de él. Al respecto, esta Subsección ha señalado que “si bien el contrato de seguro de cumplimiento está íntimamente ligado con el contrato garantizado, constituye un negocio jurídico autónomo89”. Por lo anterior, la discusión de si la reducción de la cláusula penal era aplicable al contratista de obra no es pertinente, pues se reitera que las aseguradoras expresamente renunciaron a ella.
[…] la Sala estima que no era menester reducir la cláusula penal pues las aseguradoras expresamente renunciaron a esa posibilidad en […] de la póliza de seguros […].
NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Violación del derecho de audiencia y de defensa – Alcance – No acreditación de la nulidad
[…] la causal de nulidad de violación del derecho de audiencia de defensa se presenta cuando hay (i) un yerro sustancial, de forma tal que de no cometerse hubiera cambiado el sentido de la decisión administrativa; y (ii) cuando se cercenan las prerrogativas fundamentales de defensa del sujeto vinculado a la actuación administrativa, lo cual ocurre, entre otros casos, cuando no se le notifica la actuación administrativa o cuando se le elimina la posibilidad de presentar descargos o allegar pruebas.
En el caso concreto, las aseguradoras no probaron que se presentara ninguno de los dos tipos de vicios. Por una parte, no acreditó que, de haberse dado traslado de las pruebas que acreditaban el embargo, hubiera variado la decisión de no compensar los saldos del contratista.
Por la otra parte, los demandantes tampoco demostraron que no se les hubiera notificado de la actuación administrativa o que se les hubiera negado la posibilidad de presentar descargos y pruebas. Todo lo contrario, en el expediente se acreditó que las aseguradoras fueron citadas a la audiencia, presentaron descargos y en desarrollo de estos aportaron pruebas.
Detalles del documento | |
| Fecha | 17/04/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 72.359 |
| Demandado | Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. |
| Actor | Seguros del Estado S.A. y Zurich Colombia Seguros S.A. |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | B |
| Ponente | DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2026 |
| Mes | Abril |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | COMPETENCIA DE LA ENTIDAD PARA DECLARAR CADUCIDAD DEL CONTRATO, EFECTIVIDAD DE LA CLÁUSULA PENAL, RECLAMACIÓN ANTE LAS COMPAÑIAS ASEGURADORAS, ACTO CONSTITUTIVO DE SINIESTRO Y ACTO DECLARATIVO, PROPORCIONALIDAD DE LA CLÁUSULA PENAL, NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO |
| Restrictor | Ley 142 de 1994 artículo 31 modificado por Ley 689 de 2001 artículo 3, CRA Resolución 151 de 2001, Empresas prestadoras de servicios públicos, Deber de incluir cláusulas excepcionales previstas en Ley 80 de 1993 artículo 14, Contratos de obra, Competencia para pactar cláusulas excepcionales, Ley 80 de 1993 artículo 18, Declaratoria de caducidad mediante acto administrativo, Terminación del contrato, Liquidación del contrato, Decisión constituye siniestro, Interpretación del artículo 17 Ley 1150 de 2007, Declaratoria de incumplimiento, Efectividad de la cláusula penal, Declaratoria de caducidad no implica que la entidad deba declarar nuevamente incumplimiento en decisión administrativa diferente, Declaratoria de caducidad ya en sí mismo es declaratoria de incumplimiento, Relación entre Ley 80 de 1993 artículo 18 y CAPCA artículo 99, Ley 80 de 1993 artículo 77, Aplicación del CPACA a actuaciones administrativas contractuales, Cobro coactivo, Basta adjuntar acto de caducidad, Obligación clara, expresa y exigible, No debe declararse caducidad y posteriormente iniciar nuevo proceso para hacer efectiva cláusula penal, Código de Comercio artículos 1075, 1077 y 1080, Derecho privado, Presentar reclamación ante la aseguradora, Demostración de ocurrencia del siniestro y cuantía del daño, Ley 80 de 1993, Acto administrativo que declare la caducidad es constitutivo de siniestro, No requiere trámite ante aseguradora, Acto administrativo hace efectiva la garantía, Vinculación en la actuación administrativa a la aseguradora, Diferencias, Acto constitutivo de siniestro, Declaratoria de caducidad, El acto es el siniestro mismo, Acto declarativo, Permite demostrar la ocurrencia del siniestro, Agotamiento del trámite de reclamación previsto en el Código de Comercio, Cuantificación del perjuicio, Efectividad de la garantía, Código de Comercio artículo 867, Proporcionalidad de la cláusula penal solo es aplicable cuando las partes no la regulen en contra de la reducción, Renuncia de la proporcionalidad por parte de aseguradoras, Contrato de seguro, Contrato autónomo, Violación del derecho de audiencia y de defensa, Alcance, No acreditación de la nulidad |