CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Naturaleza jurídica – Características
La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido reiteradamente que, aunque tanto el convenio como el contrato interadministrativo son manifestaciones de la voluntad que involucran a dos entidades públicas, ambos son diferentes, como se pasa a exponer.
En ese sentido, el convenio, cimentado sobre la base de un ánimo colaborativo y en criterios asociativos y de cooperación, debe estar desprovisto de una contraprestación y/o remuneración, por lo que en tal escenario no existe una contraposición de intereses entre los sujetos que lo suscriben, aunque puede haber un contenido patrimonial, pero no dirigido a retribuir al asociado, sino con el fin de propiciar objetivos comunes.
En efecto, los convenios administrativos están basados en el mandato del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, que permite, en virtud de la colaboración que debe preponderar entre las entidades del Estado, la posibilidad de “cooperar” mediante la celebración de convenios interadministrativos, de ahí que tiene que haber una coincidencia de fines frente a ambas partes y un ánimo cooperativo, aspecto en el cual es plausible que cada entidad incurra en costos y gastos -aportes-, pero sin que se persiga una retribución individual “pues en tales eventos se estará en presencia de verdaderos contratos”.
Entre tanto, los convenios interadministrativos están sometidos a los principios constitucionales y legales de la actividad contractual del Estado, como lo son la transparencia, planeación, buena fe y economía, entre otros, así como a los principios de la función administrativa del artículo 209 constitucional; empero, las reglas de la Ley 80 de 1993 y sus reformas -Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP- no son de aplicación automática a tales convenios, pues dicha normativa se encarga prevalentemente de prever el régimen de las relaciones contractuales de contenido patrimonial y oneroso, de ahí que en cada caso deba analizarse cuando puede proceder considerar esa normativa de cara a los acuerdos convencionales.
CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Naturaleza jurídica – Características
Por su parte, los contratos administrativos, en tanto especie del género contrato estatal, traen consigo el hecho de prestaciones correlativas a cargo de los sujetos negociales, de ahí que las relaciones negociales no se encuentran sujetas a un objetivo común, pues mientras la contratante busca el cumplimiento de un fin estatal a su cargo, la contratista actúa en procura de ese fin, pero a cambio de una retribución patrimonial por el cumplimiento de la satisfacción de la prestación a la que se obliga, por lo que son bilaterales, onerosos y conmutativos.
Adicionalmente, los contratos interadministrativos se encuentran sometidos por la Ley 80 de 1993 y sus reformas, y la Ley 1150 de 2007 dispuso en el literal c) del numeral 4 de su artículo 2 que habrían de suscribirse mediante el procedimiento de contratación directa, siempre que sus obligaciones tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora y excepto los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación frente a normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia cuando las instituciones de educación superior o sociedades de economía mixta con participación mayoritaria del Estado o personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas o federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.
CONVENIOS Y CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Diferenciación – Contenido material
[…] el juez contencioso administrativo se ha encargado de develar la verdadera naturaleza de acuerdos de voluntades que se rotulan como convenios cuando en realidad son contratos o viceversa, para lo cual ha sostenido que, más allá de su denominación, lo relevante para establecer su contenido material es el análisis de aspectos como si se persigue exclusivamente un ánimo colaborativo o si por el contrario cada sujeto tiene intereses individuales y/o obligaciones a su cargo, entre ellas retribuciones económicas y el recibo de un bien o servicio. A su vez, ha advertido que la celebración de contratos en estricto sentido bajo el velo de convenios es una afrenta a la lógica competitiva de los procedimientos de selección que en ocasiones impone acudir a mecanismos como la selección objetiva.
[…]
En suma, los convenios y contratos interadministrativos son acuerdos suscritos entre entidades del Estado con sendas diferencias que tienen implicaciones esenciales frente al régimen que les resulta aplicables y la ejecución de su objeto, de ahí que cuando aquellos son impugnados en sede judicial, corresponda develar su alcance real a efectos de verificar que no esté incurso en ninguna circunstancia de nulidad absoluta.
CLÁUSULA PENAL – Convenios interadministrativos – Posibilidad de pactarla – Límites – Razonabilidad – Proporcionalidad
Sobre el particular, cabe empezar por señalar que esta Corporación ha reconocido que los convenios interadministrativos, por sí mismos, no excluyen la posibilidad de pactar cláusulas penales dentro de su contenido obligacional. Sin embargo, se ha precisado que dichas cláusulas deben estar incorporadas de tal manera que no se desnaturalice el carácter colaborativo que distingue a este tipo de acuerdos. En efecto, dado que los convenios interadministrativos se fundamentan en la cooperación entre entidades públicas para el cumplimiento de fines comunes, cualquier estipulación sancionatoria debe observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y no puede tener un carácter meramente punitivo o coercitivo que contraríe la lógica de coordinación y apoyo mutuo que los inspira.
CLÁUSULA PENAL – Convenios interadministrativos – Base de cálculo – Autonomía de la Voluntad – Reducción, disminución, graduación
Según lo pactado, las partes previeron el monto de la cláusula penal en una suma equivalente al 10% del valor del aporte del Ministerio. Esta cláusula debe examinarse en consonancia con lo previsto en las cláusulas sexta y séptima del convenio de apoyo financiero, en virtud de las cuales se estableció que el valor del aporte del Ministerio sería de $870’499.096 […] el cual estaría encaminado al desarrollo del proyecto objeto del convenio. De igual manera, se pactó que el Ministerio desembolsaría los recursos a través del FONADE […] quien se encargaría de pagar directamente a los contratistas de obras y/o suministros derivados del convenio de apoyo financiero.
[…]
Sobre este particular, advierte la Sala que en la providencia apelada el tribunal a quo, pese a reconocer expresamente que la suma correspondiente a la cláusula penal ascendía a $87’049.909 -equivalente al diez por ciento (10 %) del valor total del convenio ($870’499.096)-, decidió apartarse de la tasación anticipada de perjuicios pactada por las partes. En su lugar, consideró que la base de cálculo debía ser el valor efectivamente desembolsado en ejecución del convenio, esto es, $434’092.136, sobre la base de que, según lo acreditado en el proceso, el proyecto se ejecutó en un 52,82%.
A juicio de la Sala, el tribunal no podía desconocer lo pactado por las partes en relación con la cláusula penal pecuniaria, sustituyendo la base de cálculo acordada por un valor que no se desprende en modo alguno del contenido del negocio jurídico en cuestión. Tal actuación implica una vulneración al principio de autonomía de la voluntad, el cual faculta a las partes para fijar libremente una tasación anticipada de los perjuicios derivados de un eventual incumplimiento contractual.
[…]
Ahora bien, de conformidad con lo establecido de tiempo atrás por esta Corporación, es procedente la reducción, disminución y/o graduación de la cláusula penal pecuniaria en los eventos en que se acredite que la obligación principal se cumplió parcialmente, tal y como lo prevén los artículos 1596 del Código Civil y 867 del Código de Comercio.
[…]
Así las cosas, acreditado que el proyecto alcanzó un avance de ejecución del 52.82%, […] la Sala estima que la cláusula penal pactada equivalente al diez por ciento (10 %) del valor total del aporte del convenio-, debe ser objeto de reducción proporcional, de conformidad con lo previsto en los artículos 1596 del Código Civil y 867 del Código de Comercio; no resulta razonable ni jurídicamente justificado imponer la totalidad de la pena cuando la obligación principal fue cumplida de manera parcial.
LIQUIDACIÓN – Naturaleza jurídica
La Sección Tercera de esta Corporación ha sostenido que “la liquidación del contrato es una actuación administrativa posterior a su terminación normal o anormal, cuyo objeto es el de definir si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes, hacer un balance de las cuentas y proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar, para así dar finiquito y paz y salvo a la relación negocial”.
[…]
De este modo, la liquidación del negocio jurídico no es más que la determinación de las acreencias y deudas pendientes, es decir, el balance final de su ejecución, en el que debe establecerse quién le debe a quien y cuánto, una vez finalizado el acuerdo de voluntades.
LIQUIDACIÓN – Liquidación judicial – Reintegro de recursos – Incumplimiento contractual
Así las cosas, si bien la parte recurrente alega que tiene el derecho a que se le reintegre la totalidad de los recursos invertidos en el marco del convenio de apoyo financiero ($434’092.136), dado que su objeto no se cumplió por causas imputables al municipio de Riohacha, lo cierto es que, de su clausulado no se infiere ese presunto derecho.
En efecto, tras examinar las cláusulas del convenio, la Sala no encuentra que en este se haya estipulado la restitución total de los recursos invertidos en caso de no cumplir con el proyecto objeto del acuerdo convencional. De esta manera, más allá de que el municipio de Riohacha haya incumplido el convenio de apoyo financiero y de que por causas atribuibles a su actuación no se hubiera logrado el cumplimiento del proyecto objeto del convenio, ello no implica, por sí solo, que la parte actora tenga derecho a reclamar la devolución íntegra de los recursos aportados en el marco de dicho convenio, máxime cuando el Municipio, conforme quedó acreditado en el proceso, ejecutó gran parte del valor que le fue desembolsado y otro tanto fue reintegrado por el contratista de obra.
En ese orden de ideas, la Sala encuentra acertada la conclusión a la que llegó el tribunal a quo al liquidar judicialmente el negocio jurídico, pues resulta claro que, en los términos acordados por las partes, el ente territorial no estaba obligado a la devolución de todo el dinero desembolsado por el Ministerio a través del FONADE, pues, según quedó visto, se ejecutaron parte de los recursos y otro tanto fueron reintegrados a la parte actora.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 11/08/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 68897 |
| Demandado | MUNICIPIO DE RIOНАСНА Y OTROS |
| Actor | NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y OTRO |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | C |
| Ponente | NICOLÁS YEPES CORRALES |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2025 |
| Mes | Agosto |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Convenio interadministrativo |
| Tema | Acción de Cumplimiento |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CLÁUSULA PENAL, LIQUIDACIÓN, CONVENIOS Y CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS |
| Restrictor | Naturaleza jurídica, Características, Diferenciación, Contenido material, Convenios interadministrativos, Proporcionalidad, Razonabilidad, Base de cálculo, Autonomía de la voluntad, Reducción, disminución, graduación, Liquidación judicial, Reintegro de recursos, Incumplimiento contractual |