FINES DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL – Ley 80 de 1993 artículo 3 – Efectividad de derechos e intereses de los administrados – Contratación a través de EGCAP
De conformidad con lo prescrito en el artículo 3 de la Ley 80 de 1993, la contratación estatal se erige como uno de los instrumentos por medio de los cuales el Estado cumple sus fines esenciales. Para lograr la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, el Estado requiere de obras, bienes y servicios que obtiene a partir de la colaboración de los particulares, quienes deben ser contratados a través de los procedimientos de selección regulados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública —en adelante, EGCAP—.
PROCESO DE FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – Procedimiento reglado – Procedimientos de selección – Características de cada uno de los procedimientos – Etapas para escogencia del contratista – Presupuestos para suscribir el contrato estatal –
El proceso de formación de la voluntad de la Administración Pública, a diferencia de lo que ocurre en la contratación entre particulares, supone el agotamiento de un procedimiento eminentemente reglado. En efecto, el EGCAP establece (i) los procedimientos de selección que deben ser adelantados para la contratación de obras, bienes y servicios; (ii) las características de cada uno de estos procedimientos, con lo que define su procedencia en cada caso dependiendo de la necesidad específica que tenga la Administración Pública; (iii) las etapas que deben surtirse para efectos de la escogencia del contratista, así como también las reglas y principios con base en los cuales debe adelantarse el respectivo procedimiento de selección y adoptarse la decisión final; y (iv) los presupuestos bajo los cuales debe suscribirse el contrato estatal.
Resulta razonable entender, como lo ha hecho la jurisprudencia de esta Corporación, que la Administración Pública no se encuentra en una posición de libertad absoluta para seleccionar a sus contratistas, en la medida en que “[…] está sujeta a los procedimientos preestablecidos en las leyes y reglamentos, inspirados en una doble finalidad: 1º asegurar la eficiencia en el cumplimiento del contrato; y 2º evitar toda sospecha de inmoralidad en la respectiva negociación, de lo cual se deduce que la decisión de contratar y la adjudicación de un contrato no es una facultad enteramente discrecional de las entidades públicas que integran aquella”.
PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL – Ley 80 de 1993 – Limitación de la discrecionalidad – Principios son normas jurídicas abiertas – Triple función de los principios – Reglas – Principios son normas jurídicas
En este punto viene bien anotar que la Ley 80 de 1993, tal y como lo ha reconocido la doctrina y la jurisprudencia, es una ley eminentemente de principios que deben guiar la actuación de la Administración Pública en el marco del procedimiento de selección, pero que también cuenta con reglas que prescriben parámetros de conducta tendientes a permitir, mandar o prohibir. De ahí que la jurisprudencia de esta Sección haya entendido que “[…] la Ley 80 de 1993 contiene en forma sistematizada y ordenada las reglas y principios básicos que deben encaminar la realización y ejecución de todo contrato que celebre el Estado y, en rigor, a los cuales se encuentran sujetos los procesos de selección que adelanten las entidades públicas cuando deseen contratar bien bajo la modalidad de la licitación pública o mediante la contratación directa.
Al punto la Sala estima pertinente destacar que los principios son normas jurídicas de textura abierta que establecen criterios de conducta generales que rigen las relaciones jurídicas del Estado, por lo que permiten adoptar una posición específica ante una situación jurídica concreta. Los principios tienen una triple función en el ordenamiento jurídico en tanto “[…] i) Sirven de base y fundamento de todo el ordenamiento jurídico; (ii) actúan como directriz hermenéutica para la aplicación de las reglas jurídicas; y finalmente, (iii) en caso de insuficiencia normativa concreta y específica, se emplean como fuente integradora del derecho. […]”. Las reglas, por su parte, son normas jurídicas que prescriben parámetros de conducta específicos tendientes a permitir, mandar o prohibir, por lo que su redacción es impersonal y concreta; aspecto este que limita su aplicación a aquellos eventos en los que la situación fáctica o jurídica se ajusta a sus preceptos.
LICITACIÓN PÚBLICA – Ley 80 de 1993 artículo 30 – Pliego de condiciones – Alcance – Acto jurídico mixto – Acto administrativo de carácter general – Muta en negocio jurídico – Ley del procedimiento de selección – Obligación de elaborar pliego de condiciones – Trascendencia del pliego de condiciones en la actividad contractual
[…] en materia precontractual el artículo 30 de la Ley 80 de 1993 establece las reglas conforme a las cuales debe adelantarse el procedimiento de licitación pública. En dicho contexto, el numeral 2 de la referida disposición normativa establece la obligación a cargo de las entidades estatales de elaborar el pliego de condiciones que debe gobernar el procedimiento administrativo, punto en el cual agrega que aquel debe detallar aspectos relativos al contrato tales como su objeto y regulación jurídica, así como también las condiciones escogencia y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias, con el propósito de adoptar una decisión que permita asegurar las condiciones más favorables para satisfacer la necesidad específica que tenga la Administración Pública.
El pliego de condiciones ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación como un acto jurídico mixto que contiene las reglas específicas conforme con las cuales debe tramitarse el procedimiento de selección, al igual que las reglas que regirán el vínculo contractual. Se erige como un acto mixto porque nace como un acto administrativo de carácter general que, luego de adjudicado y celebrado el contrato estatal, muta su naturaleza jurídica para convertirse en parte del clausulado del negocio jurídico estatal.
Desde esta perspectiva, la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que el pliego de condiciones constituye tanto la ley del procedimiento de selección, como la ley del negocio jurídico estatal, en tanto sus disposiciones trascienden de lo relativo a la regulación de la etapa de formación de contrato para disciplinar aspectos propios del contrato estatal, al reglar con efectos vinculantes no solo el desarrollo del trámite administrativo dirigido a seleccionar al contratista que satisfaga la necesidad específica que tenga la Administración Pública, sino también “[…] el contrato ofrecido a los interesados en participar en la convocatoria a través de la aspiración legítima de que éste les sea adjudicado para colaborar con aquélla en la realización de un fin general, todo lo cual ha de hacerse con plenas garantías y en igualdad de condiciones para los oferentes.
Vale la pena agregar que el pliego de condiciones, en su dimensión reguladora de la etapa de formación del contrato, ha sido concebido como el acto jurídico fundamental sobre el cual gira la selección del contratista, en la medida en que define los requisitos para participar en el procedimiento administrativo y los criterios con base en los cuales debe efectuarse la escogencia objetiva del contratista, al igual que determina con arreglo al EGCAP las etapas que deben surtirse para efectos de adoptar la decisión final. Su importancia entonces está dada por el hecho de que funge como un instrumento que imprime transparencia al procedimiento de selección y que garantiza la participación de los interesados en igualdad de condiciones y la escogencia objetiva del contratista.
PLIEGO DE CONDICIONES – Doble condición – Acto administrativo general – Ley del contrato estatal – Requisitos habilitantes – Criterios de evaluación – Vacíos o ambigüedades del pliego – Interpretación del pliego de condiciones– Requisitos objetivos necesarios
De conformidad con lo expuesto, para la Sala es claro que el pliego de condiciones reviste la doble condición de acto administrativo general y de fuente normativa del contrato estatal, en cuanto regula tanto la etapa precontractual como la contractual propiamente dicha. En tal virtud, se erige en la ley del procedimiento de selección, al determinar las reglas que rigen la participación de los oferentes, los requisitos habilitantes y los criterios de evaluación bajo los cuales debe adoptarse la decisión de adjudicación, asegurando la transparencia, la igualdad y la selección objetiva. De igual modo, se constituye en la ley del contrato, por cuanto sus disposiciones se incorporan al clausulado contractual y delimitan con fuerza obligatoria el marco jurídico del acuerdo negocial. Su observancia, entonces, se torna imperativa para la administración y los particulares, por cuanto garantiza el respeto de los principios constitucionales y legales que rigen la contratación estatal, así como la satisfacción del interés general mediante la escogencia de la propuesta más favorable a los fines públicos.
Ahora bien, dada la trascendencia del pliego de condiciones en la actividad contractual del Estado, el legislador ha sido enfático en que sus reglas deben estar dotadas de unas características específicas, con el propósito de permitir la participación en el procedimiento de selección en igualdad de condiciones, al tiempo que asegurar la selección objetiva del contratista. En tal sentido, el numeral 5 del artículo 24 ejusdem, al sentar las bases del principio de transparencia que debe ser observado en todas las fases contractuales, dispone que en el pliego de condiciones la entidad estatal debe (i) indicar los requisitos objetivos necesarios para participar en el proceso de selección; (ii) definir reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole y una escogencia objetiva; (iii) establecer con precisión las características de los bienes, obras o servicios requeridos; (iv) incluir reglas que no induzcan a error y que impidan la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad; y (v) abstenerse de incluir condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, así como también exenciones de la responsabilidad derivada de los informes, datos y documentos suministrados.
No obstante lo anterior, pese a la existencia de un marco normativo que aún en la actualidad exige la confección de reglas objetivas, justas, claras y completas con el noble propósito de asegurar el éxito del concurso público, esta Corporación ha admitido que resulta imposible que las entidades estatales prevean todas las circunstancias que puedan presentarse en el curso del procedimiento administrativo, en la medida en que las reglas que normalmente son integradas al pliego de condiciones contienen descripciones generalizadas que sirven de hoja de ruta para la escogencia del contratista, pero no alcanzan a descifrar la multiplicidad de eventualidades que se pueden presentar en el curso del trámite administrativo. En el mismo sentido, ha reconocido que es posible que las reglas que integran el pliego de condiciones contengan vacíos, lagunas, puntos oscuros o contradicciones, los cuales eventualmente tendrían la virtualidad de poner en riesgo la finalidad del procedimiento administrativo.
En el anterior sentido, la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, con sustento en los artículos 23 y 25 de la Ley 80 de 1993, ha señalado que la Administración está facultada para interpretar el pliego de condiciones con el fin de superar las dificultades que puedan surgir a partir de la lectura de su texto y que eventualmente tornen nugatoria la escogencia de la mejor propuesta; al amparo de los principios generales del derecho, los de la función administrativa, la finalidad del pliego y la protección del interés general.
INTERPRETACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES – aquella que resulte acorde con la finalidad y efectos – Interpretación del efecto útil – Límites en la interpretación – Reglas que permitan la escogencia objetiva – No permite modificar – Exigir el cumplimiento de requisitos – Finalidad del procedimiento administrativo de selección – Entidades estatales y la Facultad de interpretar el pliego de condiciones
[…] ante escenarios en los que una regla del pliego de condiciones admita varias lecturas, esta Sección ha indicado que se debe preferir aquella que resulte acorde con la finalidad y efectos perseguidos con la disposición integrada a su texto. En el mismo sentido, ha sostenido se deberá elegir la interpretación que le otorgue efectos prácticos a la disposición, en aplicación del principio de interpretación del efecto útil de las regulaciones jurídicas. Ahora bien, como es natural, la labor hermenéutica en estos casos deberá ser abordada teniendo en consideración su carácter restringido, toda vez que con buen criterio esta Corporación ha precisado que a partir de la interpretación de las reglas no será posible alterar, desnaturalizar o sustituir el texto jurídico del pliego de condiciones y, con ello, exigir el cumplimiento de requisitos no incluidos desde el inicio del procedimiento de selección.
Vistas así las cosas, de cara a los planteamientos que han sido expuestos, la Sala advierte que en el curso del procedimiento de selección las entidades estatales tienen la carga de confeccionar reglas que permitan la escogencia objetiva del contratista. Con todo, tal circunstancia no descarta que puedan enfrentarse a dificultades originadas en el texto de sus reglas, por lo que esta Corporación, con sustento en las normas contenidas en la Ley 80 de 1993, ha sostenido de manera pacífica que las entidades tienen la facultad de interpretar el pliego de condiciones para determinar el contenido y alcance de los preceptos incluidos en el mismo, con el propósito de lograr la materialización de la finalidad del procedimiento administrativo de selección, que no es otra distinta que la escogencia del contratista que represente las condiciones más favorables para satisfacer la necesidad específica que tenga la Administración Pública.
[…]
[…] En este sentido, no puede perderse de vista que, tal y como lo ha considerado esta Sección, “[…] cuando una norma admite según su literalidad más de una interpretación, el hermeneuta debe elegir la que resulte más razonable dado el contexto, la finalidad y los efectos perseguidos con la disposición y, en consecuencia, conforme a ese entendimiento aplicarla al caso concreto.”
OBLIGACIÓN DEL CONTRATISTA EN ETAPA PRECONTRACTUAL – Observaciones al pliego de condiciones – Buena fe contractual
Por lo demás, no sobra advertir que en el caso concreto el Consorcio […] no formuló observaciones frente al pliego de condiciones, con el objeto de ventilar dudas en relación con el alcance de la disposición que regló el factor de calidad y, en concreto, con el específico propósito de que la entidad precisara la forma en que debía presentarse el cronograma de trabajo para efectos de acceder al puntaje establecido por concepto del referido factor de selección. Aun cuando en el expediente está demostrado que se presentaron observaciones en relación con algunas de las disposiciones del pliego de condiciones, lo cierto es que tales observaciones no provinieron del Consorcio […] ni estuvieron dirigidas a obtener un pronunciamiento que brindara precisión o claridad en punto a la aplicación de la disposición que reglaba el factor de calidad.
Al efecto, debe indicarse que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la circunstancia anotada resulta insoslayable en la medida en que denota el despliegue de una conducta desprovista de la diligencia que debe predicarse de la etapa de formación del contrato estatal. En efecto, la materialización del deber de buena en la etapa previa a la suscripción del contrato estatal supone, entre otros aspectos, que quien se proyecta como futuro colaborador del Estado en la consecución de sus fines advierta las imprecisiones o inconsistencias que puedan desprenderse del texto del pliego de condiciones dentro de las oportunidades dispuestas para el efecto, lo que en este caso obvió el Consorcio [… al guardar silencio dentro de las oportunidades para presentar observaciones en relación con el proyecto de pliego de condiciones y con el pliego definitivo.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 21/10/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 65.441 |
| Demandado | Municipio de Pasto y Unidad Administrativa Especial del Sistema Estratégico de Transporte Público de Pasto – AVANTE UAE SETP |
| Actor | Consorcio Meca Oce y otros |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | C |
| Ponente | ADRIANA POLIDURA CASTILLO |
| Medio de Control / Acción | Nulidad y Restablecimiento del Derecho |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2025 |
| Mes | Octubre |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Acto de adjudicación |
| Tema | Acto de Adjudicación |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | FINES DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL, PROCESO DE FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL, LICITACIÓN PÚBLICA, PLIEGO DE CONDICIONES, INTERPRETACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES, OBLIGACIÓN DEL CONTRATISTA EN ETAPA PRECONTRACTUAL |
| Restrictor | Ley 80 de 1993 artículo 3, Efectividad de derechos e intereses de los administrados, Contratación a través de EGCAP, Procedimiento reglado, Procedimientos de selección, Características de cada uno de los procedimientos, Etapas para escogencia del contratista, Presupuestos para suscribir el contrato estatal, Ley 80 de 1993, Limitación de la discrecionalidad, Principios son normas jurídicas abiertas, Triple función de los principios, Reglas, Ley 80 de 1993 artículo 30, Pliego de condiciones, Alcance, Acto jurídico mixto, Acto administrativo de carácter general, Muta en negocio jurídico, Ley del procedimiento de selección, Obligación de elaborar pliego de condiciones, Trascendencia del pliego de condiciones en la actividad contractual, Doble condición, Acto administrativo general, Ley del contrato estatal, Requisitos habilitantes, Criterios de evaluación, Vacíos o ambigüedades del pliego, Interpretación del pliego de condiciones, Requisitos objetivos necesarios, Aquella que resulte acorde con la finalidad y efectos, Interpretación del efecto útil, Límites en la interpretación, Reglas que permitan la escogencia objetiva, No permite modificar, Exigir el cumplimiento de requisitos, Finalidad del procedimiento administrativo de selección, Entidades estatales y la Facultad de interpretar el pliego de condiciones, Observaciones al pliego de condiciones, Buena fe contractual |