TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Potestad excepcional – Artículos 14 y 17 Ley 80 de 1993 –
El artículo 14 de la Ley 80 de 1993 establece una serie de potestades excepcionales en cabeza de las entidades contratantes, que se erigen como mecanismos guiados a lograr el cumplimiento del objeto de los contratos estatales. Así, una de estas potestades excepcionales corresponde a la terminación unilateral del contrato, figura que está regulada en el artículo 17 del estatuto referido […]
TERMINACIÓN UNILATERAL – Diferencias entre artículo 14 y 17 Ley 80 de 1993 – Causales de nulidad absoluta – Ley 80 de 1993 artículo 45
Sobre este punto, resulta oportuno indicar que debe distinguirse la terminación unilateral contemplada en los artículos 14 y 17 de la Ley 80 de 1993, de la terminación unilateral del contrato estatal consagrada en el inciso 2º del artículo 45 del referido estatuto. En efecto, la cláusula excepcional de terminación unilateral del contrato tiene como finalidad evitar la paralización o la afectación grave de un servicio público, mientras que la terminación por configuración de causales de nulidad absoluta de los contratos estatales corresponde a un privilegio de autotutela que el ordenamiento otorga a las entidades estatales como mecanismo para controlar la validez de los negocios jurídicos celebrados por estas.
Sobre este último particular, la norma antes referida -inciso 2º del artículo 45 de la Ley 80 de 1993- dispone que en aquellos eventos en los cuales se configuren las causales de nulidad absoluta del contrato estatal previstas en los numerales 1º, 2º y 4º del artículo 44 ibidem, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá ordenar la terminación unilateral del contrato mediante un acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en el que se encuentre.
En tal sentido, resulta claro que en aquellos eventos en los cuales una entidad pública advierta que el contrato estatal fue celebrado con personas incursas en alguna inhabilidad o incompatibilidad prevista en la Constitución o en la Ley; o contra expresa prohibición constitucional o legal; o cuando se declare la nulidad de los actos administrativos en que se fundamenten, su jefe o representante legal, en virtud de la ley, tiene el deber de terminar unilateralmente el contrato a través de un acto administrativo motivado, ordenando su liquidación.
RESOLUCIÓN DEL CONTRATO – Estipulación de común acuerdo – Responsabilidad contractual
A partir de lo anterior, cabe precisar que la Administración, además de pactar la terminación unilateral del contrato como cláusula excepcional (artículos 14 y 17 de la Ley 80 de 1993), puede estipular de común acuerdo con la otra parte y dotarse mutuamente o a una de ellas, en ejercicio de la autonomía privada, la facultad de resolver el contrato, pacto que constituye ley para las partes y que, por tanto, no puede ser anulado sino por contrariar el orden público y las buenas costumbres o cuando implique abuso del derecho, de manera que ambas posibilidades pueden convenirse en una relación contractual estatal.
En suma, en contratos sometidos al estatuto general de contratación de la administración pública en los que la entidad proceda a la terminación unilateral del contrato, como ocurre en el presente caso, le corresponderá al juez establecer si dicha terminación: (i) obedeció al ejercicio de la potestad excepcional prevista en el artículo 17 de Ley 80 de 1993 o al deber consagrado en el inciso segundo del artículo 45 del mismo estatuto y si, en tal sentido, estaban dados los presupuestos establecidos en la Ley para la aplicación de estas figuras -control de legalidad-; o (ii) si tuvo lugar en virtud de una estipulación contractual pactada en el negocio jurídico en ejercicio de la autonomía privada, caso en el cual se deberá examinar si se cumplieron o no los presupuestos regulados en el contrato para proceder en tal sentido, es decir, si se incumplió o no el acuerdo de voluntades -responsabilidad contractual.
NULIDAD ACTO ADMINISTRATIVO – Falsa motivación
Al efecto, cabe señalar que la motivación es un elemento del acto administrativo que, por regla general, le impone a la administración la carga de exponer los fundamentos de hecho y de derecho que soportan su decisión. Por tanto, si dichos fundamentos no corresponden con la realidad, bien sea porque no existen o por un error en los mismos, se configura el vicio de falsa motivación. Así, tratándose de la terminación unilateral del contrato, si los fundamentos de hecho y de derecho que aduce la entidad para su declaratoria no se acompasan con aquellos que dan lugar a la aplicación de esta figura, el acto demandado estará viciado y habrá lugar a declarar su nulidad.
CAUSAL DE NULIDAD ABSOLUTA – Motivación – Artículo 45 de la Ley 80 de 1993
En todo caso, tampoco es cierto que en este caso se configurara dicha causal de nulidad absoluta, por lo cual, no era posible, como erradamente lo indicó el Tribunal, fundamentar la decisión de la entidad demandada en la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 80 de 1993. En primer lugar, porque no está probado en el expediente que, para la fecha en que se profirió el acto de terminación unilateral, la norma municipal atinente a la plusvalía hubiere sido declarada nula; para el 28 de febrero de 2017, dicha norma únicamente había sido suspendida provisionalmente por el juez administrativo, lo cual no implicaba su nulidad (hecho probado 6.3.2). Y en segundo lugar, porque el artículo referido del Estatuto Tributario Municipal no era de ninguna forma el fundamento del Contrato; esta norma se limitaba a fijar la tarifa de la participación en plusvalía que podía cobrar el Municipio.
Al respecto, vale la pena resaltar que la causal de nulidad absoluta referida a la declaratoria de nulidad de los actos en que se fundamentan los contratos hace referencia a las situaciones en las cuales existen actos administrativos que ordenan, permiten o autorizan a una entidad la celebración de un contrato determinado y dichos actos son declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativo. No puede interpretarse dicha causal, como hizo el tribunal en el caso concreto, en el sentido de comprender, además, la declaratoria de nulidad de actos administrativos que están relacionados con la ejecución del objeto contractual pero que no fundamentan su celebración.
TEMRINACIÓN ANORMAL DEL CONTRATO ESTATAL – Desaparición sobreviniente del objeto e imposibilidad del objeto contratado – Procede solo por causales previstas en la Ley
[…] la Sala pone de presente que la razón en que se fundamentó la entidad para dar por terminado el Contrato, fue la denominada “desaparición sobreviniente del objeto o imposibilidad de ejecución del objeto contratado”, la cual ha sido considerada por la jurisprudencia de esta Sección como “un modo anormal de terminación de los contratos de la Administración”
[…]
No obstante lo anterior, a juicio de la Sala, las consideraciones y construcciones teóricas sobre los modos normales y anormales de terminación de los contratos estatales, desarrolladas en las decisiones referidas, no pueden interpretarse como una habilitación jurisprudencial para ejercer la facultad de terminación unilateral de los contratos, bajo causales no previstas en la Ley, particularmente en los artículos 17 y 45 de la Ley 80 de 1993. La excepcionalidad de esta potestad implica su ejercicio bajo la estricta delimitación legal reseñada de manera amplia anteriormente y, de la misma manera, impone a los operadores jurídicos una obligación de interpretar de forma restrictiva su procedencia, sin que sea admisible su ejercicio por fundarse en una causal inexistente en la Ley.
Por lo demás, cabe señalar que ninguna de las sentencias referidas afirma ni determina -y en todo caso no podría hacerlo-, que además de las causales de terminación unilateral dispuestas en los artículos 17 y 45 de la Ley 80 de 1993, también se erige como causal para el ejercicio de esta potestad la denominada “desaparición sobreviniente del objeto o imposibilidad de ejecución del objeto contratado”.
En consecuencia, es evidente que el acto demandado estuvo falsamente motivado, pues su fundamentación no se acompasa con las causales establecidas en la Ley para terminar unilateralmente el contrato, lo cual impone declarar su nulidad. La declaratoria de nulidad por la procedencia del cargo de falsa motivación, además, releva a la Sala de la necesidad de analizar los reparos encaminados a que se declare también la nulidad del acto por proferirse con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa.
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Nulidad del contrato – No opera el restablecimiento del derecho
Declarada la nulidad del acto demandado, le correspondería a la Sala pronunciarse sobre la procedencia del restablecimiento del derecho pretendido por la parte demandante. Sobre este punto, se anticipa que en el presente caso se declarará la nulidad absoluta del Contrato, razón por lo cual no es procedente el reconocimiento de indemnización alguna a título de restablecimiento del derecho, pues la fuente del mismo deviene de un contrato que será invalidado. Por tanto, solo se analizará en su oportunidad la procedencia de las restituciones mutuas en los términos del artículo 48 de la Ley 80 de 1993.
NULIDAD ABSOLUTA CONTRATO ESTATAL – Artículo 45 de la Ley 80 de 1993 – Puede ser declarada de oficio por el juez
Según lo previsto en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, la nulidad absoluta de los contratos estatales puede y debe ser declarada de oficio cuando aparezca plenamente demostrada y no es susceptible de ser saneada mediante ratificación. A su vez, la posibilidad de decretar oficiosamente la nulidad absoluta de los contratos, si se encuentra plenamente demostrada y en el proceso están presentes todas las partes que lo celebraron, es reiterada en el inciso final del artículo 141 del CPACA.
CAUSALES DE NULIDAD- Artículo 44 numeral segundo – Requisitos
[…) Es decir, que para que se configura esta causal deben concurrir dos presupuestos: i) que exista expresamente una prohibición y ii) que dicha prohibición esté contenida en la Constitución o en la Ley, pues ciertamente la violación de normas que no sean de rango constitucional o que carezcan de fuerza de ley no genera vicio de nulidad en el contrato, de la misma forma que no toda irregularidad o violación constitucional legal es constitutiva de esta causal de nulidad absoluta.
Bajo el anterior contexto, la Sala advierte que el Contrato de prestación de servicios adolece de nulidad absoluta, pues fue celebrado contra expresa prohibición legal causal de nulidad absoluta del numeral 2° del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
PROHIBICIÓN LEGAL DELEGACIÓN – Funciones de administración, fiscalización, liquidación y cobro de tributos – Nulidad del contrato estatal
Si bien de tiempo atrás la jurisprudencia de esta Sección había considerado que los contratos en los que las entidades delegaran en particulares las funciones de administración, fiscalización, liquidación y cobro de tributos eran nulos por objeto ilícito, con la entrada en vigencia de la norma citada anteriormente es evidente la configuración de la causal de nulidad de celebración contra expresa prohibición legal.
[…]
[…] es evidente que las labores encomendadas al contratista no se limitaron a la realización de actividades de apoyo a la gestión tributaria de la entidad o de asesoría sobre la materia, sino que, a juicio de la Sala, implicaron en estricto sentido la delegación de funciones de liquidación, discusión y devoluciones de tributos administrados por el Municipio, pues se transfirieron al contratista las funciones de determinar el monto de las contribuciones por participación en plusvalía (liquidación del tributo) y adelantar el trámite en sede administrativa de los recursos presentados por los contribuyentes (discusión y devoluciones de tributos).
En ese orden, en la medida en que la ley prohibía la celebración de un contrato con las características del negocio jurídico que efectivamente celebraron el Municipio y el contratista, en el presente caso se impone declarar de oficio la nulidad absoluta del negocio jurídico que efectivamente celebraron el Municipio y el contratista, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, que establece que los contratos estatales son absolutamente nulos, entre otros eventos, cuando se celebren contra expresa prohibición legal y el artículo 1523 del Código Civil que a su turno dispone que existe objeto ilícito en todo contrato prohibido por las leyes.
RESTITUCIONES MUTUAS – Declaratoria de nulidad absoluta del contrato
Finalmente, en los términos del artículo 48 de la Ley 80 de 1993, declarada la nulidad absoluta de un contrato, deberá determinarse si hay lugar a restituciones mutuas, que comprenderán “el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas” por el contratista, siempre y cuando “se probare que la entidad estatal se ha beneficiado” con su ejecución.
Como ha puesto de presente la jurisprudencia de la Corporación, de la citada norma se deriva la necesidad de que las prestaciones ejecutadas y no reconocidas al momento de declarar la nulidad absoluta sea acreditada en dos aspectos: cualitativo, vale decir, que haya significado un beneficio representado en la satisfacción de un interés público75; y otro cuantitativo, en tanto la declaración de restituir lo ejecutado debe ir hasta el monto efectivamente demostrado.
[…]
En el presente caso, no está acreditado que, con ocasión de las labores adelantadas por el contratista para la expedición de las resoluciones de determinación y liquidación de la contribución de participación en plusvalía, el Municipio hubiere efectivamente recaudado suma alguna. Al margen de la orden de devolución de los dineros pagados por concepto de dicha contribución contenida en la Resolución 0042 del 13 de febrero 2017 (hecho probado 6.2.1), no existe prueba en el expediente de que el Municipio hubiera recibido pagos por concepto del tributo determinado y liquidado en las resoluciones correspondientes a los grupos primero a cuarto (hecho probado 6.1.4).
[…]
Por lo anteriormente expuesto, la Sala revocará la sentencia del 13 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, esto es, al constatar: i) que el acta de terminación unilateral del contrato de prestación de servicios No. 1230 de 2016, expedida por el Municipio de San José de Cúcuta el 28 de febrero de 2017, adolece de nulidad; ii) que no se probó el restablecimiento del derecho solicitado en la demanda; iii) y que el Contrato de prestación de servicios es absolutamente nulo.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 18/06/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 54001233300020170063301 |
| Demandado | MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA |
| Actor | JORGE HERNÁN FLOREZ LOMONACO |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | C |
| Ponente | NICOLÁS YEPES CORRALES |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2025 |
| Mes | Junio |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato de prestación de servicios |
| Tema | Terminacion unilateral del contrato |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL, TERMINACIÓN UNILATERAL, RESOLUCIÓN DEL CONTRATO, NULIDAD ACTO ADMINISTRATIVO, CAUSAL DE NULIDAD ABSOLUTA, TERMINACIÓN ANORMAL DEL CONTRATO ESTATAL, RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, NULIDAD ABSOLUTA CONTRATO ESTATAL, CAUSALES DE NULIDAD, PROHIBICIÓN LEGAL DELEGACIÓN, RESTITUCIONES MUTUAS |
| Restrictor | Potestad excepcional, Artículos 14 y 17 Ley 80 de 1993, Diferencias entre artículo 14 y 17 Ley 80 de 1993, Causales de nulidad absoluta, Ley 80 de 1993 artículo 45, Estipulación de común acuerdo, Responsabilidad contractual, Falsa motivación, Motivación, Desaparición sobreviniente del objeto e imposibilidad del objeto contratado, Procede solo por causales previstas en la Ley, Nulidad del contrato, No opera el restablecimiento del derecho, Artículo 45 de la Ley 80 de 1993, Puede ser declarada de oficio por el juez, Artículo 44 numeral segundo, Requisitos, Funciones de administración, fiscalización, liquidación y cobro de tributos, Nulidad del contrato estatal, Declaratoria de nulidad absoluta del contrato |