NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – CCA – Selección del medio de control – Procedencia – No es discrecionalidad del demandante – Fuente del daño – Causa petendi – Acción de nulidad y restablecimiento del derecho – CCA artículo 85 – Finalidad – Controversia contra actos administrativos de carácter particular y concreto – Retiro del ordenamiento jurídico – Restablecimiento del derecho – Modalidades
La selección y procedencia de los distintos medios de control no depende de la discrecionalidad o arbitrio del demandante, sino que se determina por la fuente del daño en que se fundamenta la causa petendi y, en tal medida, para determinar la vía procesal adecuada para reparar los daños generados por la Administración, resulta necesario determinar el origen de estos.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, constituye el medio de control diseñado para controvertir los actos administrativos de carácter particular y concreto que lesionan una situación jurídica individual. Su finalidad no se agota en la simple expulsión del ordenamiento del acto ilegal, sino que se extiende al restablecimiento del derecho vulnerado, lo cual puede implicar el reconocimiento de una prestación, la reparación de un perjuicio o la restitución de una situación jurídica alterada por la actuación administrativa.
En consecuencia, cuando el daño alegado tiene como causa directa un acto administrativo, la vía procedente es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que es ese acto el que define, modifica o extingue la situación jurídica del administrado.
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – CCA artículo 87 reformado por la Ley 446 de 1998 artículo 32 – Alcance – Doble naturaleza – Reclamación directa – Discusión de legalidad de actos administrativos contractuales – Declaraciones y condenas – Eventos – Nulidad de actos administrativos – Teoría de los actos separables – Nulidad de actos proferidos con anterioridad a la celebración del contrato – Acción procedente – Nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho – Celebración del contrato – Ilegalidad de los actos previos podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato – Acción procedente – Controversias contractuales
Conforme con el artículo 87 del CCA, reformado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, vigente para la fecha de la demanda, mediante la acción de controversias contractuales «cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas».
La acción de controversias contractuales responde a una doble naturaleza. Por una parte, de reclamación directa, es decir que no requiere el pronunciamiento de la administración -principio de auto tutela- y, por otra, de impugnación en la medida en que, a través de esta, se puede discutir la legalidad de los actos administrativos contractuales que pueden expedir ciertas entidades conforme la regulación legal aplicable a determinados contratos.
En cuanto a su objeto, la norma referida resultó bastante amplia en tanto que pretendió cobijar las controversias derivadas de los contratos estatales y expresamente indicó que, mediante su ejercicio, podían exigirse «otras declaraciones y condenas», con lo cual abarcó una multiplicidad de asuntos que correspondía plantear en su ejercicio: (i) la existencia o la nulidad del negocio jurídico; (ii) el incumplimiento contractual; (iii) la nulidad de los actos administrativos contractuales; (iv) la revisión del contrato y (v) las declaraciones, condenas, indemnizaciones o restituciones consecuenciales derivadas de la prosperidad de las pretensiones anteriores.
Frente a la nulidad de los actos administrativos, si bien la norma no indicó como procedente esa pretensión, la jurisprudencia de esta corporación consideró, con fundamento en la teoría de los actos separables, que la acción de controversias contractuales era la vía procesal idónea para impugnar la legalidad de los actos administrativos contractuales.
Particularmente frente a la nulidad de los actos proferidos con anterioridad a la celebración del contrato, el mencionado artículo 87 del CCA, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, vigente para la presentación de la demanda, dispuso que la pretensión de nulidad de estos actos administrativos se debía encauzar a través de la acción de nulidad simple, o de nulidad y restablecimiento del derecho. El mismo artículo señaló que, una vez celebrado el contrato, «la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato», caso en el cual procedería la acción de controversias contractuales.
La norma referida, entonces, introdujo aspectos importantes que delimitaron el alcance de la acción de controversias contractuales a temas estrictamente relativos al contrato. En efecto, dicha norma, junto con el alcance dado por la jurisprudencia, dispuso la mencionada acción para los actos administrativos contractuales, esto es, los proferidos con posterioridad a la celebración del contrato, durante su ejecución, liquidación y los postcontractuales. Así mismo, impuso su procedencia para los actos precontractuales después de celebrado el contrato, exigiendo que en la demanda se debe pretender la nulidad absoluta del mismo como consecuencia de la ilegalidad del acto previo.
LIQUIDACIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA – Procedimiento administrativo – Funciones del liquidador – Ejerce función administrativa – Decreto-Ley 254 de 2000 – Proceso de liquidación – Reglas – Actos administrativos – Susceptibles de ser controvertidos mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho
La liquidación de una entidad pública constituye un procedimiento administrativo en el cual se concentran las reclamaciones de los acreedores con el propósito de determinar el pasivo de la entidad y proceder a su pago conforme al orden legal de prelación. En ese contexto, corresponde al liquidador recibir, verificar y decidir las reclamaciones y establecer cuáles acreencias deben ser reconocidas, en qué cuantía y con qué prelación.
En desarrollo de dicha actividad, el liquidador ejerce función administrativa, en la medida en que adopta decisiones que definen la situación jurídica de los acreedores frente a la masa de la liquidación, conforme al artículo 7 del Decreto-Ley 254 de 2000, que rigió la liquidación de la entidad. Por ello, la jurisprudencia de la Corporación ha señalado, de manera reiterada, que los actos mediante los cuales se aceptan rechazan o califican créditos constituyen actos administrativos particulares, amparados por la presunción de legalidad y sometidos al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El Decreto-Ley 254 de 2000 estructura el proceso de liquidación mediante reglas que evidencian su carácter concursal y concentrado, pues su artículo 2, literales d) y e), prevén la cancelación de embargos con la finalidad de integrar la masa de la liquidación y la realización de un inventario y avalúo de los activos y pasivos; el artículo 4 asigna al liquidador la competencia para adelantar el procedimiento y el 7 la naturaleza de los actos del liquidador que definen la situación jurídica de los acreedores; el artículo 32 dispone que corresponde al liquidador cancelar las obligaciones a cargo de la masa, exige que toda obligación esté relacionada en un inventario de pasivos y ordena observar la prelación de créditos; el artículo 34 prevé que, mediante resolución motivada, el liquidador determine el pasivo cierto no reclamado, incluidas las reclamaciones extemporáneas debidamente comprobadas; y el artículo 40 ordena formar un solo expediente con las actuaciones administrativas del trámite liquidatorio.
Adicionalmente, el artículo 1 dispone que, en lo no previsto, se aplicarán las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero sobre liquidación, dentro de las cuales se destacan las que consagran el carácter universal del proceso liquidatorio. El artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece que la liquidación supone un proceso concursal universal, lo que significa la concentración de las reclamaciones, de manera que las acciones individuales quedan sujetas al trámite liquidatorio, lo que confirma la integración del patrimonio y la concurrencia de los acreedores en un único procedimiento, con el fin de asegurar el pago ordenado del pasivo conforme a las reglas de graduación y prelación establecidas en la ley.
En ese contexto, corresponde al liquidador centralizar el reconocimiento y tratamiento de las acreencias, de modo que se garantice la igualdad entre los acreedores y se eviten decisiones fragmentadas o contradictorias provenientes de distintas instancias o autoridades […].
De esta manera, las decisiones adoptadas por el liquidador no solo definen la situación individual de cada crédito, sino que se insertan en un sistema integral de satisfacción del pasivo, cuya coherencia depende de la concentración de todas las reclamaciones en el proceso liquidatorio. Estas decisiones, corresponden a verdaderos actos administrativos susceptibles de control por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 del CCA).
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Indebida escogencia del medio de control – Falta de integración del petitum y la causa petendi – Vía idónea para demandar
[…] La Sala concluye que la demanda adolece de ineptitud sustantiva, por indebida escogencia de la acción, en tanto no integra de manera adecuada el petitum con la causa petendi, al omitir la solicitud de nulidad del acto administrativo que definió el efecto jurídico principal que la parte actora pretende obtener, esto es, la exclusión de la masa de liquidación de su crédito y el estudio del pago del mismo conforme a las reglas del contrato -incumplimiento- y no conforme a las reglas del proceso de liquidación. Todos estos aspectos fueron definidos en la Resolución […], que no fue demandada por la vía idónea: la nulidad y restablecimiento del derecho.
De esta manera, se desarticula la relación necesaria entre la causa del daño alegado —que proviene del acto administrativo— y el mecanismo procesal elegido —acción de controversias contractuales—, lo que impide un examen de fondo.
Detalles del documento | |
| Fecha | 27/03/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 53.575 |
| Demandado | Fiduciaria Popular S.A. y Municipio de Barrancabermeja |
| Actor | Unidad Móvil de Atención Médica Ltda. – UMAM Ltda. |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | B |
| Ponente | WILLIAM BARRERA MUÑOZ |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2026 |
| Mes | Marzo |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, LIQUIDACIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA, INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA |
| Restrictor | CCA, Selección del medio de control, Procedencia, No es discrecionalidad del demandante, Fuente del daño, Causa petendi, Accion de Nulidad y restablecimiento del derecho, CCA artículo 85, Finalidad, Controversia contra actos administrativos de carácter particular y concreto, Retiro del ordenamiento jurídico, Restablecimiento del derecho, Modalidades, CCA artículo 87 reformado por la Ley 446 de 1998 artículo 32, Alcance, Doble naturaleza, Reclamación directa, Discusión de legalidad de actos administrativos contractuales, Declaraciones y condenas, Eventos, Nulidad de actos administrativos, Teoría de los actos separables, Nulidad de actos proferidos con anterioridad a la celebración del contrato, Acción procedente, Nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho, Celebración del contrato, Ilegalidad de los actos previos podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato, Controversias contractuales, Procedimiento administrativo, Funciones del liquidador, Ejerce función administrativa, Decreto-Ley 254 de 2000, Proceso de liquidación, Reglas, Actos administrativos, Susceptibles de ser controvertidos mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Indebida escogencia del medio de control, Falta de integración del petitum y la causa petendi, Vía idónea para demandar |