PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DE CARÁCTER CONTRACTUAL – Entidades sometidas al Estatuto General de la Nación – Ley 1474 de 2011 artículo 86 – DEBIDO PROCESO – Principios de celeridad y eficiencia
El artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 regula el procedimiento sancionatorio mediante el cual las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública pueden declarar el incumplimiento de un contrato, cuantificar los perjuicios, hacer efectiva la cláusula penal e imponer multas. Este procedimiento sancionatorio constituye una actuación administrativa, por lo que las entidades que lo lleven a cabo deben garantizar el debido proceso (C.P, art. 29). Como ha señalado la Corporación, la tutela administrativa de este derecho fundamental no implica el agotamiento de procedimientos idénticos a los judiciales, ya que la actuación debe compatibilizarse con los principios de celeridad y eficiencia que caracterizan la contratación estatal, cuyo propósito es asegurar la continuidad en la prestación de bienes y servicios para la satisfacción del interés general (Ley 80 de 1993, art. 25, núms. 2 a 5).
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DE CARÁCTER CONTRACTUAL – Debido proceso – PRUEBAS – Derechos
La garantía de audiencia y defensa es un pilar del debido proceso administrativo y comprende el derecho a la prueba, el cual se materializa en tres aspectos: (i) la facultad de presentar los medios probatorios necesarios para sustentar la defensa en el procedimiento administrativo; (ii) el derecho a que las pruebas solicitadas sean practicadas y sometidas a contradicción, siempre que cumplan los requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad; y (iii) la exigencia de que la Administración valore racionalmente los elementos probatorios y refleje su apreciación en la motivación fáctica de la decisión sancionatoria. Conforme al artículo 29 de la Constitución y al artículo 3 del CPACA, el desconocimiento de estos derechos puede constituir una vulneración del debido proceso.
ACTOS ADMINISTRATIVOS – Vicio de nulidad – Artículo 137 CPACA – No toda irregularidad tiene virtualidad de configurar un vicio que invalide
La garantía del derecho de audiencia y defensa constituye un presupuesto de validez de los actos administrativos, cuya inobservancia configura un vicio de nulidad, conforme al artículo 137 del CPACA. No obstante, no toda irregularidad en el procedimiento administrativo relacionada con la atención de solicitudes probatorias del contratista tiene la virtualidad de configurar un vicio invalidante, pues solo aquellas que afectan de manera sustancial el ejercicio del derecho de defensa y trascienden sobre el sentido de la decisión pueden dar lugar a la nulidad del acto.
VICIO DE NULIDAD – Etapa judicial – No todas las irregularidades probatorias constituyen violación al debido proceso
En sede judicial, no todas las irregularidades probatorias que involucran el decreto de pruebas constituyen violaciones al debido proceso con entidad suficiente para declarar una nulidad, dada la “baja intensidad en la definición del conflicto” que tienen ciertas irregularidades. En este sentido, el legislador ha definido que cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas se configura una causal de nulidad del proceso (CGP, art. 133.5), pero que puede ser saneada si, por ejemplo, la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla (CGP, art. 136). Por tanto, en el ámbito administrativo —en el que las garantías del debido proceso se compatibilizan con otros principios de la función administrativa como el de celeridad y economía— con mayor razón, la sola constatación de una omisión sobre una solicitud probatoria no constituye razón suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad del acto definitivo (CPACA, art. 88).
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Imputaciones de incumplimiento – Deber del contratista en probar los hechos que fundan su defensa – IMPUTACIONES DE PRESUNTO INCUMPLIMIENTO – Negaciones indefinidas
El deber de las entidades estatales de señalar de forma expresa y clara las imputaciones de incumplimiento que originan la citación al procedimiento sancionatorio no exime al contratista de probar los hechos en que funda su defensa. En efecto, aunque la Administración debe motivar fácticamente los cargos de incumplimiento, al contratista le corresponde acreditar los supuestos que desvirtúan la imputación, incluyendo la existencia de causales de exoneración, como la fuerza mayor, el caso fortuito, la intervención determinante de un tercero o la culpa del acreedor. Así se desprende de las reglas generales de prueba, conforme a las cuales (i) “la prueba de la diligencia o cuidado incumbe al que ha debido emplearlo; la prueba del caso fortuito al que lo alega” (Código Civil, art. 1604) y (ii) “incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta» (Código Civil, art. 1757).
Además, las imputaciones que motivan los procedimientos sancionatorios administrativos pueden incluir negaciones indefinidas. En estos casos, la entidad estatal que convoca el procedimiento en ejercicio de sus facultades de dirección y control enfrenta la imposibilidad de demostrar un hecho negativo indefinido, como el no pago, ya que no habría límites a la materia o tema a demostrar. Precisamente, debido a este carácter indeterminado de la negación, opera la inversión de la carga de la prueba (CGP, art. 167), lo que impone al contratista la obligación de acreditar el cumplimiento de la obligación que se le imputa como incumplida en el marco de la actuación administrativa.
En síntesis, las entidades estatales tienen el deber legal de formular de manera expresa y detallada las imputaciones de incumplimiento en los procedimientos sancionatorios. No obstante, este deber y la posibilidad de que los contratistas exijan su cumplimiento para garantizar su derecho de defensa no exime a estos últimos de la carga de probar los hechos en que sustenten su oposición. Por lo tanto, para determinar si se han respetado las garantías del debido proceso en cada caso, debe evaluarse no solo el grado de generalidad de la imputación de incumplimiento, sino también la naturaleza de la afirmación o negación en que se fundamenta y la capacidad del sujeto pasivo de aportar pruebas que controviertan los cargos formulados en su contra.
CLÁUSULA PENAL – Proporcionalidad – CLAUSULA PENAL – finalidad de conminar al contratista a su ejecución
[…] el principio de reducción proporcional de la cláusula penal no resultaba aplicable a su imposición, dado que: (i) su finalidad no es indemnizar los perjuicios derivados del incumplimiento total o parcial de una obligación (Ley 1150 de 2007, art. 17), sino conminar al contratista a su ejecución; y (ii) su aplicación no se limitaba a la ejecución parcial de la obligación principal, conforme a lo dispuesto en los artículos 1596 del Código Civil y 867 del Código de Comercio, sino que podía extenderse a cualquier otra prestación que se cumpliera con retardo o de manera parcial.
PROCEDIMIENTO AMDINISTRATIVO SANCIOANTORIO DE CARÁCTER CONTRACTUAL- Acto administrativo – ACTO ADMINISTRATIVO – Deber de motivación
El artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 impone a las entidades públicas el deber de motivar los actos administrativos mediante los cuales se impongan sanciones al contratista. El literal (c) señala que “(…) mediante resolución motivada en la que se consigne lo ocurrido en desarrollo de la audiencia y la cual se entenderá notificada en dicho acto público, la entidad procederá a decidir sobre la imposición o no de la multa, sanción o declaratoria de incumplimiento”69. Esta exigencia concuerda con la del numeral 7 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, según el cual todos los actos que se expidan con ocasión de la actividad contractual se motivarán en forma precisa, con excepción de los de trámite.
En consecuencia, la motivación de la decisión sancionatoria debe exponer el supuesto fáctico que da lugar a la imposición de la multa y enunciar los elementos de juicio a partir de los cuales se infiere la existencia de un incumplimiento imputable al contratista.
PROCEDIMIENTO AMDINISTRATIVO SANCIONATORIO DE CARÁCTER CONTRACTUAL – Informes de interventoría – Elemento probatorio – SUPERVISIÓN DE LOS CONTRATOS – Interventoría y supervisión – Incumplimiento del deber de entrega de información – Inhabilidad para contratar con el Estado.
El informe de interventoría y los documentos que lo sustentan constituyen un elemento probatorio fundamental para motivar la imposición de una multa con base en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. De acuerdo con el artículo 83 de esta Ley, tanto la supervisión como la interventoría implican el seguimiento al cumplimiento de las obligaciones contractuales.
En ejercicio de estas funciones, los supervisores e interventores están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre la ejecución contractual y, a su vez, deben mantener informada a la entidad contratante respecto de cualquier circunstancia que incida en el cumplimiento del contrato. Dada la relevancia de esta función, el legislador ha establecido consecuencias específicas en caso de incumplimiento de estos deberes. En efecto, el literal (k) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993 dispone que el interventor que omita entregar información a la entidad contratante sobre el incumplimiento del contrato incurrirá en una inhabilidad para contratar con el Estado por cinco años.
INTERVENTORÍA – Control y vigilancia de la ejecución contractual – INTERVENTORÍA – Carácter técnico – Conocimientos especializados – INFORMES DE INTERVENTORÍA – Elemento probatorio
La configuración legal de estas figuras demuestra que a través de ellas se busca garantizar el cumplimiento del deber de las entidades estatales de ejercer el control y la vigilancia en la ejecución contractual (Ley 80 de 1993, art. 14). En el caso de los interventores, esta función se desarrolla con un marcado componente técnico, dado que sus conocimientos especializados lo distinguen de la labor cumplida por el supervisor. Por lo tanto, los informes que presenten en cumplimiento de sus funciones, siempre que expongan de manera fundamentada circunstancias que puedan comprometer la ejecución del contrato o evidencien un incumplimiento, constituyen un elemento probatorio relevante para la imposición de sanciones contractuales. Precisamente por ello, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 establece que la imputación de un incumplimiento para la imposición de una multa puede sustentarse, entre otros medios, en los informes de interventoría o supervisión, los cuales deben acompañarse a la citación a la audiencia.
INFORMES DE INTERVENTORÍA – Valoración del informe con otros medios de prueba aportados o practicados – ACTO ADMINISTRATIVO – Motivación
[…] en la determinación de los supuestos fácticos que justifican el ejercicio de la facultad sancionatoria, la Administración debe valorar estos informes en conjunto con los demás medios de prueba aportados o practicados en el procedimiento administrativo. Esta apreciación conjunta garantiza la justificación de la decisión administrativa, pues permite establecer la existencia del incumplimiento y descartar la configuración de una causal de exoneración de responsabilidad del contratista. Ahora bien, dicha motivación puede expresarse de forma sintética y sumaria en el acto sin que ello implique un vicio de la decisión. Como ha señalado la Corporación, “lo sumario de la motivación no puede confundirse con su insuficiencia o superficialidad. Alude a la extensión del argumento y no a su falta de contenido sustancial, de suerte que el señalamiento de los motivos en que el acto encuentra soporte, no por sumario puede tildarse de incompleto y menos de inexistente”.
LA LEY 80 DE 1993 -Disposición -Prescripción de las Acciones de Responsabilidad Contractual
Por su parte estableció disposiciones relativas a la “prescripción de las acciones de responsabilidad contractual” de las entidades, servidores públicos, contratistas, consultores, interventores y asesores a los que refiere el artículo 55. En su exposición de motivos explicó que estas formas de responsabilidad (arts. 50 a 54) constituían medidas de control que, de forma correlativa, se justificaban dada la mayor flexibilidad que este estatuto de principios, con preponderancia en la autonomía de la voluntad, introducía. A su vez, precisó que como la anterior normatividad giraba en torno al servidor público y a circunstancias vinculadas exclusivamente con la celebración del contrato, esa norma ampliaba sus contornos hacia otros sujetos y se extendía a los hechos u omisiones generados en desarrollo de la actividad contractual.
LA LEY 446 DE 1998 -Alcance- Acción Contractual- Caducidad
Se definió el alcance del art. 8740 relativo a la acción contractual, y se unificó su término de caducidad en dos años según los eventos descritos en el art. 136.10 ib., siendo premisa de cómputo de esta normativa “la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”, seguida de hipótesis relativas a otras modalidades de ejecución contractual.
EL DECRETO 01 DE 1984 -Definición – Caducidad -Decreto 222 de 1983-Disposicion
En su texto original, fijó el término de caducidad de dos años para la acción contractual (art. 136) que aplicaba a las pretensiones indicadas en el art. 87, de modo que, para los reclamos no contemplados en este dispositivo de control se seguía la regla general de prescripción de las acciones del estatuto civil. Con la Ley 446 de 1998 el legislador se ocupó de establecer un término único de caducidad para las controversias contractuales, cualquiera que estas fueran, de manera que, a partir de esa ley, ya no existía un vacío normativo que llenar.
Evidentemente, las normas del Decreto 01 de 1984 -CCA- respondían al sistema contractual previsto en el Decreto 222 de 1983 es decir, se estableció una coherencia normativa entre el estatuto procesal y las disposiciones que regulaban la contratación de las entidades públicas, las cuales distinguían entre contratos administrativos y contratos de derecho privado de la administración, haciendo conteste la acción judicial con la disputa formulada, incluida la restricción que traía el art. 87 del CCA.
Decreto 1000 de 1997- Reglamentación – Obligaciones Tributarias- Definición
Por lo cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones” respecto de obligaciones tributarias, y afirmó la validez de su art. 11 conforme al cual “las solicitudes [de] devolución o compensación por pagos en exceso, deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil
Detalles del documento | |
| Fecha | 04/04/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 71.800 |
| Demandado | Departamento de Santander |
| Actor | Fundación Nutricol y otros |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | JOSE ROBERTO SACHICA MENDEZZ |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2025 |
| Mes | Abril |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DE CARÁCTER CONTRACTUAL, ACTOS ADMINISTRATIVOS, VICIO DE NULIDAD, INTERVENTORÍA, INFORMES DE INTERVENTORÍA, LA LEY 80 DE 1993, LA LEY 446 DE 1998, EL DECRETO 01 DE 1984, Decreto 1000 de 1997 |
| Restrictor | Entidades sometidas al Estatuto General de la Nación, Ley 1474 de 2011 Artículo 86, Principios de celeridad y eficiencia, Debido proceso, Vicio de nulidad, Artículo 137 CPACA, No toda irregularidad tiene virtualidad de configurar un vicio que invalide, Etapa judicial, Imputaciones de incumplimiento, Deber del contratista en probar los hechos que fundan su defensa, Negaciones indefinidas, Deber de motivación, Informes de interventoría, Inhabilidad para contratar con el Estado, Control y vigilancia de la ejecución contractual, Conocimientos especializados, Elemento probatorio, Valoración del informe con otros medios de prueba aportados o practicados, LA LEY 80 DE 1993, EL DECRETO 01 DE 1984, Decreto 1000 de 1997 |