NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –CCA– Selección del medio de control – Procedencia – No es discrecionalidad del demandante – Fuente del daño – Causa petendi – Acción de nulidad y restablecimiento del derecho – CCA artículo 85 – Finalidad – Controversia contra actos administrativos de carácter particular y concreto – Retiro del ordenamiento jurídico – Restablecimiento del derecho – Modalidades
La selección y procedencia de los distintos medios de control no depende de la discrecionalidad o arbitrio del demandante, sino que se determina por la fuente del daño en que se fundamenta la causa petendi y, en tal medida, para determinar la vía procesal adecuada para reparar los daños generados por la Administración, resulta necesario determinar el origen de estos.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, constituye el medio de control diseñado para controvertir los actos administrativos de carácter particular y concreto que lesionan una situación jurídica individual. Su finalidad no se agota en la simple expulsión del ordenamiento del acto ilegal, sino que se extiende al restablecimiento del derecho vulnerado, lo cual puede implicar el reconocimiento de una prestación, la reparación de un perjuicio o la restitución de una situación jurídica alterada por la actuación administrativa.
En consecuencia, cuando el daño alegado tiene como causa directa un acto administrativo, la vía procedente es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que es ese acto el que define, modifica o extingue la situación jurídica del administrado.
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – – CCA artículo 87 reformado por la Ley 446 de 1998 artículo 32– Alcance – Doble naturaleza – Reclamación directa – Impugación – Discusión de legalidad de actos administrativos contractuales – Declaraciones y condenas – Eventos
Conforme con el artículo 87 del CCA, reformado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, vigente para la fecha de la demanda, mediante la acción de controversias contractuales «cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas».
La acción de controversias contractuales responde a una doble naturaleza. Por una parte, de reclamación directa, es decir que no requiere el pronunciamiento de la administración -principio de auto tutela- y, por otra, de impugnación en la medida en que, a través de esta, se puede discutir la legalidad de los actos administrativos contractuales que pueden expedir ciertas entidades conforme la regulación legal aplicable a determinados contratos.
En cuanto a su objeto, la norma referida resultó bastante amplia en tanto que pretendió cobijar las controversias derivadas de los contratos estatales y expresamente indicó que, mediante su ejercicio, podían exigirse «otras declaraciones y condenas», con lo cual abarcó una multiplicidad de asuntos que correspondía plantear en su ejercicio: (i) la existencia o la nulidad del negocio jurídico; (ii) el incumplimiento contractual; (iii) la nulidad de los actos administrativos contractuales; (iv) la revisión del contrato y (v) las declaraciones, condenas, indemnizaciones o restituciones consecuenciales derivadas de la prosperidad de las pretensiones anteriores.
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Nulidad de actos administrativos – Teoría de los actos separables – Nulidad de actos proferidos con anterioridad a la celebración del contrato – CCA artículo 87 modificado por la Ley 446 de 1998 artículo 32 -Acción procedente – Nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho – Celebración del contrato – Ilegalidad de los actos previos podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato – Acción procedente – Controversias contractuales Frente a la nulidad de los actos administrativos, si bien la norma no indicó como procedente esa pretensión, la jurisprudencia de esta corporación consideró, con fundamento en la teoría de los actos separables, que la acción de controversias contractuales era la vía procesal idónea para impugnar la legalidad de los actos administrativos contractuales.
Particularmente frente a la nulidad de los actos proferidos con anterioridad a la celebración del contrato, el mencionado artículo 87 del CCA, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, vigente para la presentación de la demanda, dispuso que la pretensión de nulidad de estos actos administrativos se debía encauzar a través de la acción de nulidad simple, o de nulidad y restablecimiento del derecho. El mismo artículo señaló que, una vez celebrado el contrato, «la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato», caso en el cual procedería la acción de controversias contractuales.
La norma referida, entonces, introdujo aspectos importantes que delimitaron el alcance de la acción de controversias contractuales a temas estrictamente relativos al contrato. En efecto, dicha norma, junto con el alcance dado por la jurisprudencia, dispuso la mencionada acción para los actos administrativos contractuales, esto es, los proferidos con posterioridad a la celebración del contrato, durante su ejecución, liquidación y los postcontractuales. Así mismo, impuso su procedencia para los actos precontractuales después de celebrado el contrato, exigiendo que en la demanda se debe pretender la nulidad absoluta del mismo como consecuencia de la ilegalidad del acto previo.
CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL – ACTIVIDAD CONTRACTUAL – Ley 80 de 1993 artículo 77 – Interpretaciones de la norma – Primera interpretación –– Etapa precontractual – Etapa contractual – Etapa postcontractual – Acción procedente – Controversias contractuales – Excepciones a la acción procedente – Acción de nulidad y restablecimiento del derecho – Acto de adjudicación – Acto que declara desierto licitación desierta – Acto que califica y clasifica proponentes inscritos en las Cámaras de comercio – Segunda interpretación – Interpretación restrictiva – Comprende solo actos expedidos con posterioridad a la celebración del contrato – Nulidad simple – Nulidad y restablecimiento del derecho – Control de legalidad
Ahora bien, conviene precisar el alcance que tuvo el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, que señaló que todos los actos administrativos producidos «con motivo o con ocasión de la actividad contractual» serían controlados por la jurisdicción mediante la acción de controversias contractuales, con base en el cual soportó sus argumentos la apelación.
La jurisprudencia tuvo, sobre el particular, distintas interpretaciones de la norma. En una primera indicó que el sentido de la expresión «actividad contractual» englobaba la etapa precontractual, contractual y postcontractual. Por ello, las decisiones, proferidas en cualquiera de esas fases, debían ser impugnadas mediante la acción de controversias contractuales porque se dejó de lado el concepto de actos separables.
En sus decisiones, esta Corporación indicó que, en todo caso, había tres excepciones previstas en normas específicas que habilitaban demandar los actos previos al contrato mediante las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho: (i) el acto de adjudicación (parágrafo 1o. del artículo 77); (ii) el acto por el cual se declararan desiertos la licitación o el concurso, susceptibles del recurso de reposición (remisión que establece el mismo artículo 77 del CCA) y (iii) el acto que contiene la calificación y clasificación de proponentes inscritos en las cámaras de comercio.
[…]
En una segunda interpretación sostuvo que el concepto y alcance de la expresión «con motivo o con ocasión de la actividad contractual» debía interpretarse en forma restrictiva y que tan solo comprendía los actos expedidos con posterioridad a la celebración del contrato.
LEY 80 DE 1993 ARTÍCULO 77 – Interpretación – No puede ser entendida como una extensión automática ámbito de la acción de controversias contractuales – Sobre actos actos administrativos con naturaleza y finalidad distinto
En esa medida, la regla prevista en el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 no debe entenderse, como lo pretende el recurrente, como una extensión automática del ámbito de la acción de controversias contractuales a actuaciones administrativas cuya fuente, naturaleza y finalidad responden a un marco procedimental distinto, así se relacionen con el contrato estatal. Ni tampoco de manera aislada al preciso límite que imponía el artículo 87 del CCA, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, frente a los actos administrativos susceptibles de control en sede de la acción contractual, al que se hizo referencia con anterioridad.
LIQUIDACIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA –– Procedimiento administrativo – Funciones del liquidador – Ejerce función administrativa – Decreto-Ley 254 de 2000 – Proceso de liquidación – Reglas – Actos administrativos – Susceptibles de ser controvertidos mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho
La liquidación de una entidad pública constituye un procedimiento administrativo en el cual se concentran las reclamaciones de los acreedores con el propósito de determinar el pasivo de la entidad y proceder a su pago conforme al orden legal de prelación. En ese contexto, corresponde al liquidador recibir, verificar y decidir las reclamaciones y establecer cuáles acreencias deben ser reconocidas, en qué cuantía y con qué prelación.
En desarrollo de dicha actividad, el liquidador ejerce función administrativa, en la medida en que adopta decisiones que definen la situación jurídica de los acreedores frente a la masa de la liquidación, conforme al artículo 7 del Decreto-Ley 254 de 2000, que rigió la liquidación de la entidad. Esta norma fue reiterada en el decreto particular que rigió la liquidación de la ESE Antonio Nariño (artículo 6 del Decreto 3870 de 2008).
Por ello, la jurisprudencia de la Corporación ha señalado, de manera reiterada, que los actos mediante los cuales se aceptan, rechazan o califican créditos constituyen actos administrativos particulares, amparados por la presunción de legalidad y sometidos al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El Decreto-Ley 254 de 2000 estructura el proceso de liquidación mediante reglas que evidencian su carácter concursal y concentrado, pues su artículo 2, literales d) y e), prevén la cancelación de embargos con la finalidad de integrar la masa de la liquidación y la realización de un inventario y avalúo de los activos y pasivos; el artículo 4 asigna al liquidador la competencia para adelantar el procedimiento y el 7 la naturaleza de los actos del liquidador que definen la situación jurídica de los acreedores; el artículo 32 dispone que corresponde al liquidador cancelar las obligaciones a cargo de la masa, exige que toda obligación esté relacionada en un inventario de pasivos y ordena observar la prelación de créditos; el artículo 34 prevé que, mediante resolución motivada, el liquidador determine el pasivo cierto no reclamado, incluidas las reclamaciones extemporáneas debidamente comprobadas; y el artículo 40 ordena formar un solo expediente con las actuaciones administrativas del trámite liquidatorio.
Adicionalmente, el artículo 1 dispone que, en lo no previsto, se aplicarán las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero sobre liquidación, dentro de las cuales se destacan las que consagran el carácter universal del proceso liquidatorio. El artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece que la liquidación supone un proceso concursal universal, lo que significa la concentración de las reclamaciones, de manera que las acciones individuales quedan sujetas al trámite liquidatorio, lo que confirma la integración del patrimonio y la concurrencia de los acreedores en un único procedimiento, con el fin de asegurar el pago ordenado del pasivo conforme a las reglas de graduación y prelación establecidas en la ley.
En ese contexto, corresponde al liquidador centralizar el reconocimiento y tratamiento de las acreencias, de modo que se garantice la igualdad entre los acreedores y se eviten decisiones fragmentadas o contradictorias provenientes de distintas instancias o autoridades.
[…]
De esta manera, las decisiones adoptadas por el liquidador no solo definen la situación individual de cada crédito, sino que se insertan en un sistema integral de satisfacción del pasivo, cuya coherencia depende de la concentración de todas las reclamaciones en el proceso liquidatorio. Estas decisiones, corresponden a verdaderos actos administrativos susceptibles de control por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 del CCA).
[…]
La liquidación no puede entenderse como una simple prolongación de las relaciones jurídicas preexistentes, sino como un procedimiento administrativo autónomo, regido por reglas propias, en el que la administración ejerce potestades públicas orientadas a la organización y cierre de la entidad.
ACCIÓN PROCEDENTE FRENTE A ACTOS EN PROCESOS DE LIQUIDACIÓN – Proceso de liquidación – Procedimiento administrativo especial – Liquidador – Actos administrativos particulares – Calificación de créditos – Aceptación de créditos – Rechazo de créditos – Masa de la liquidación – Acción procedente – Nulidad y restablecimiento del derecho – Control de legalidad – Acción de controversias contractuales –Ley 80 de 1993 artículo 77 – – CCA artículo 85
La naturaleza del proceso de liquidación como procedimiento administrativo especial y autónomo, en el cual el liquidador ejerce función administrativa al decidir sobre la aceptación, rechazo y calificación de créditos mediante actos administrativos particulares, determina que la vía procesal idónea para controvertir tales decisiones sea la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la acción de controversias contractuales. En efecto, en estos casos la fuente directa de la afectación jurídica no es la relación negocial en sí misma considerada, sino el acto administrativo que define la situación del acreedor dentro de la masa de la liquidación, razón por la cual el control jurisdiccional debe recaer sobre su legalidad.
Bajo esta perspectiva, no resulta acertado el argumento de la apelación respecto de la aplicación de los artículos 77 de la Ley 80 de 1993 y 87 del Código Contencioso Administrativo. Las decisiones adoptadas en sede de liquidación responden a un procedimiento administrativo orientado a la determinación del pasivo de la entidad, lo que excluye su naturaleza de actos administrativos contractuales y, por lo tanto, su encuadramiento dentro del ámbito de la acción contractual e impone su control de legalidad a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 del CCA.
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Pretensiones de existencia e incumplimiento del contrato – Conexidad con los actos administrativos expedidos por el liquidador – Fuente del daño no es el contrato – Indebida escogencia de la acción
aunque la declaratoria de existencia e incumplimiento del contrato son, en abstracto, propias de la acción contractual, en este caso dichas pretensiones se encuentran inescindiblemente ligadas al cuestionamiento de los actos administrativos expedidos por el liquidador, en ejercicio de función administrativa, mediante los cuales se rechazó la reclamación. En otras palabras, estas pretensiones apuntan a obtener el reconocimiento de las mismas acreencias que fueron rechazadas en los actos administrativos expedidos por el liquidador.
Por tanto, la fuente del daño alegado no es directamente el contrato, sino tales decisiones administrativas, cuya legalidad debía ser controvertida a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada oportunamente, sin que resulte jurídicamente admisible desplazar ese debate a la acción de controversias contractuales.
La Sala estima que el Tribunal de primera instancia acertó al declarar la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, toda vez que se ha demostrado que los actos administrativos expedidos por el liquidador de la E.S.E. Antonio Nariño no tienen naturaleza contractual, sino que constituyen manifestaciones del ejercicio de potestades administrativas en el marco de un procedimiento especial de liquidación. De igual forma, la decisión no desconoció las pretensiones planteadas, relativas a la existencia y cumplimiento del contrato, porque estas se plantearon como cuestionamientos a los fundamentos del acto administrativo del liquidador de la ESE Antonio Nariño, con el fin de desvirtuar su legalidad.
Detalles del documento | |
| Fecha | 27/04/2026 |
| Número expediente/radicado interno | 53887 |
| Demandado | Empresa Social del Estado Antonio Nariño – liquidada y la Nación – Ministerio de la Protección Social |
| Actor | Unión Temporal Alimentar Colombia |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | C |
| Ponente | WILIAM BARRERA MUÑOZ |
| Medio de Control / Acción | Controversias Contractuales |
| Recurso | Apelación |
| Año | 2026 |
| Mes | Abril |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contrato de prestación de servicios de atención alimentaria |
| Tema | Acción de Cumplimiento |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL – ACTIVIDAD CONTRACTUAL, LIQUIDACIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA, ACCIÓN PROCEDENTE FRENTE A ACTOS EN PROCESOS DE LIQUIDACIÓN, INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA |
| Restrictor | Selección del medio de control, Procedencia, No es discrecionalidad del demandante, Fuente del daño, Causa petendi, Accion de Nulidad y restablecimiento del derecho, CCA artículo 85, Finalidad, Controversia contra actos administrativos de carácter particular y concreto, Retiro del ordenamiento jurídico, Restablecimiento del derecho, Modalidades, Alcance, Doble naturaleza, Reclamación directa, Impugnación, Discusión de legalidad de actos administrativos contractuales, Declaraciones y condenas, Eventos, Nulidad de actos administrativos, Teoría de los actos separables, Nulidad de actos proferidos con anterioridad a la celebración del contrato, CCA artículo 87 modificado por la Ley 446 de 1998 artículo 32, Acción procedente, Nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho, Celebración del contrato, Ilegalidad de los actos previos podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato, Controversias contractuales, Ley 80 de 1993 artículo 77, Interpretaciones de la norma, Primera interpretación, Etapa precontractual, Etapa contractual, Etapa postcontractual, Excepciones a la acción procedente, Acto de adjudicación, Acto que declara desierto licitación desierta, Acto que califica y clasifica proponentes inscritos en las Cámaras de comercio, Segunda interpretación, Interpretación restrictiva, Comprende solo actos expedidos con posterioridad a la celebración del contrato, Nulidad simple, Nulidad y restablecimiento del derecho, Control de legalidad, Interpretación, No puede ser entendida como una extensión automática ámbito de la acción de controversias contractuales, Sobre actos actos administrativos con naturaleza y finalidad distinto, Procedimiento administrativo, Funciones del liquidador, Ejerce función administrativa, Decreto-Ley 254 de 2000, Proceso de liquidación, Reglas, Actos administrativos, Susceptibles de ser controvertidos mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Procedimiento administrativo especial, Liquidador, Actos administrativos particulares, Calificación de créditos, Aceptación de créditos, Rechazo de créditos, Masa de la liquidación, Acción de controversias contractuales, Pretensiones de existencia e incumplimiento del contrato, Conexidad con los actos administrativos expedidos por el liquidador, Fuente del daño no es el contrato, Indebida escogencia de la acción |