NATURALEZA DEL CONTRATO ESTATAL – Contrato de prestación de servicios – Contrato de prestación de simple apoyo a la gestión – Supervisión del contrato estatal
La naturaleza del contrato en estudio (…) Revisados los antecedentes, incluidos los estudios previos, se tiene que el contrato […], aquí en estudio, tenía como objeto “realizar la supervisión” al contrato […], el que a su vez tenía por finalidad realizar la interventoría técnica, financiera y administrativa de la construcción y mejoramiento de la infraestructura educativa departamental.
[…] De conformidad con lo expuesto, algunas actividades dan a entender de que se realizó indirectamente la supervisión del contrato de interventoría […]; sin embargo, otras también permiten interpretar que hubo un apoyo a la supervisión, […] Además, en el contrato […] se pactó la caducidad del contrato y las cláusulas excepcionales reguladas en los artículos 14 a 17 de la Ley 80 de 1993 […] las cuales son prohibidas en los contratos de consultoría, pero potestativas en los contratos de prestación de servicios profesionales (artículo 14 de la Ley 80 de 1993).
[…] Lo anterior pone de presente que hubo una supervisión por parte del Departamento. En esa medida, una lectura integral de los citados documentos impone interpretar que el contrato en estudio fue un apoyo para dicha labor.
[…] Dicha posibilidad está habilitada por el inciso 2º del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, aplicable al presente asunto […]Es bajo esta naturaleza en la que debe entenderse lo celebrado y ejecutado por las partes. No se desconoce que el precio del contrato se muestra, en principio, desbordado para esta clase de contratos, pero el Decreto 1737 de 1998 y sus normas modificatorias, que fijaron el límite en valor para esta tipología se limitaron al nivel nacional, toda vez que en su artículo 2º señaló que las entidades territoriales adoptarían medidas equivalentes. Dicha norma no fue aportada al proceso ni identificada, situación que impide corroborar este aspecto, tal como lo señala el artículo 167 del CPACA. En todo caso, sería una nulidad parcial del precio, que no afectaría en nada el resto del contrato y el balance económico de las restituciones mutuas sería similar al del cargo del reconocimiento del precio pactado sin descuentos, como se verá más adelante.
PROPUESTA – Inclusión de costos directos – Precio total de la interventoría – Forma de pago – Presentación de actas parciales – Reconocimiento de lo efectivamente ejecutado
Vale recordar que aquí el contratista presentó una propuesta en donde incluía el costo por personal y los costos directos, guarismos con base en los cuales se obtenía el precio total de la interventoría. En el contrato se pactó que la forma de pago del 90%, en actas parciales, estaría sujeta “al avance de las obras previa amortización del anticipo” (fl. 50, c. 12, cláusula sexta). Fue esto último lo que generó la postura del Departamento y que confirmó el a quo, en tanto estimaron que sólo se debía reconocer al contratista lo efectivamente ejecutado en las obras vigiladas.
[…]
ESTUDIOS PREVIOS – Posibilidad del proponente de vincular el personal a través de contratos laborales o de prestación de servicios – Inexistencia de incumplimiento del contratista en la forma de vinculación del personal
(…) Los estudios previos de la contratación del contrato en estudio dejan entrever que el Departamento exigió vincular al personal a través de contratos laborales o de prestación de servicios. (…) Además, en el Anexo 11 de la propuesta económica del consorcio I.E. 2011, el valor asignado a cada profesional corresponde a la categoría “sueldo / honorarios”. La expresión honorarios —a diferencia de sueldo— indica la remuneración propia de un profesional independiente y no el marco de subordinación característico del contrato de trabajo. Este elemento adicional confirma que el esquema económico proyectado por el oferente no presupuso, ni contractual ni técnicamente, la existencia de relaciones laborales con el personal vinculado al proyecto. En efecto, en el numeral 4.1., sobre las especificaciones técnicas del objeto o producto del contrato de consultoría se consignó [factor multiplicador].
(…) Es preciso mencionar que a folio 65 del cuaderno n.° 12 obra otro anexo n.° 11, sin firma, en el que se hace el mismo ejercicio, pero se cambió el factor multiplicador de 2.7 a 2.66, lo cual redujo el valor de la propuesta a la suma $1.403.247.360, que fue el monto por el que se celebró el contrato (…); no obstante, esta disparidad sólo confirma, para lo que aquí interesa, que el referido elemento fue uno de los componentes que el contratista incluyó en su proyección de costos.
Ahora, la cuestión que sigue es determinar si por el hecho de incorporar el referido elemento se imponía la celebración de contrato laborales.
El pliego dio un margen a la interventoría para el efecto, puesto que se limitó a señalar las variables para el factor multiplicador, pero no así una modalidad de vinculación específica. Esto resulta entendible, en la medida que el interventor, como responsable de administrar el contrato, debía analizar las particularidades de la ejecución y con base en ello fijar, entre otras, la forma de vinculación del personal requerido.
El contrato se limitó a señalar que el valor del mismo incluía todos los costos directos e indirectos del contratista consignados en su propuesta (parágrafo primero de la cláusula quinta, […] y que debía acreditar su afiliación y pagos parafiscales, como requisito para los desembolsos respectivos, pero sin precisar que se tratara de los de sus miembros o de su personal […].
En suma, no se derivaba la imposición para el contratista de vincular a su personal a través de contratos laborales y, por ende, queda sin sustento el incumplimiento endilgado por la primera instancia.
(…) En los anteriores términos, la Sala concluye que no hubo incumplimiento del contratista, sin que se pueda ir más allá, como quiera que el único apelante se limitó a cuestionar dicho aspecto, sin que la parte interesada, el Departamento, solicitara revisar la decisión del a quo de no condenar en perjuicios al contratista.
(…) En consecuencia, este cargo de la apelación está llamado a prosperar y, por lo tanto, se revocará el numeral primero de la sentencia de primera instancia.
FORMA DE PAGO – Propuesta incluía costos por personal y costos directos – Posturas del Consejo de Estado – Pago de interventoría a la ejecución del pago vigilado – Dependerá de lo pactado en el contrato – Factor de avance de obra no estaba acordado en el contrato
Sobre el particular, precisa recordar que el a quo consideró que debía pagarse de conformidad con el avance de los proyectos objeto de supervisión.
Vale recordar que aquí el contratista presentó una propuesta en donde incluía el costo por personal y los costos directos, guarismos con base en los cuales se obtenía el precio total de la interventoría. En el contrato se pactó que la forma de pago del 90%, en actas parciales, estaría sujeta “al avance de las obras previa amortización del anticipo”.
Frente a este tipo de acuerdo, la Sala ha tenido posiciones encontradas […] En efecto, en una primera oportunidad se dijo que se podía condicionar el pago de la interventoría a la ejecución del contrato vigilado, pero no en un 100%. En esta oportunidad, hubo un salvamento de voto que consideró improcedente dicho condicionamiento, como quiera que al consultor debía pagársele lo efectivamente cumplido. También se ha precisado que dependerá de la forma de pago pactada y de la asunción por parte de la interventoría de un condicionamiento en tal sentido. Por su parte, la Subsección B ha admitido con limitantes este tipo de cláusulas, pero en una aclaración de voto se dejó sentada la procedibilidad absoluta de las mismas, en tanto se trataba de una condición causal, permitida por el ordenamiento civil
De la oferta del contratista […] se desprende que en la forma de pago no se determinó que el avance de las obras fuera un ítem para el cálculo del precio; por el contrario, un análisis integral de los documentos precontractuales, así como de lo estipulado, no aparece evidente que dicho guarismo fuera un elemento estructurante del costo final del contrato. Efectivamente, el precio se fijó con base en el personal más los costos directos por un total de $1.423.175.803, a los cuales tendría derecho el contratista de ejecutar la totalidad de las labores a las cuales se comprometió, sin que el avance de las obras, se insiste, fuera un factor aceptado dentro de dicha fórmula, aunque sí una condición para ejecutar la forma de pago.
En esta oportunidad, la propuesta del actor, que fue aceptada e incorporada en el contrato, se cobró un valor total, sin que en ningún momento quedara incorporada la ejecución de las obras como un elemento que impactara en dicha cuantificación.
(…) En todo caso, de acuerdo con el dictamen pericial, los valores ejecutados efectivamente por el contratista corresponden a la suma de $808.043.640,83 (…), cifra que no fue cuestionada en primera instancia ni en la apelación por su parte, en el informe ejecutivo de marzo de 2015 del contrato n.° 909 se consignó que lo desembolsado al contratista fue la suma de $1.146.663.580 (…) En esos términos, bien hizo el a quo al ordenar que el consorcio I.E. restituyera al Departamento la suma de $338.619.939, como quiera que este valor corresponde a lo no ejecutado por el contratista.
Detalles del documento | |
| Fecha de Salida | 25/11/2025 |
| Número expediente/radicado interno | 61.245 |
| Demandado | CONSORCIO I.E. 20112 Y OTRAS |
| Actor | DEPARTAMENTO DE CASANARE |
| Providencia | Sentencias |
| Sección / Sala | Sección Tercera |
| Subsección | A |
| Ponente | MARÍA ADRIANA MARÍN |
| Medio de Control / Acción | Acción Contractual |
| Recurso | Apelación sentencia |
| Año | 2025 |
| Mes | Noviembre |
| Tipo de Contrato / Acto Administrativo | Contractual |
| Tema | Contractual |
| Naturaleza | Contractual |
| Descriptor | NATURALEZA DEL CONTRATO ESTATAL, PROPUESTA, ESTUDIOS PREVIOS, FORMA DE PAGO |
| Restrictor | Contrato de prestación de servicios, Contrato de prestación de simple apoyo a la gestión, Supervisión del contrato estatal, Inclusión de costos directos, Precio total de la interventoría, Forma de pago, Presentación de actas parciales, Reconocimiento de lo efectivamente ejecutado, Posibilidad del proponente de vincular el personal a través de contratos laborales o de prestación de servicios, Inexistencia de incumplimiento del contratista en la forma de vinculación del personal, Propuesta incluía costos por personal y costos directos, Posturas del Consejo de Estado, Pago de interventoría a la ejecución del pago vigilado, Dependerá de lo pactado en el contrato, Factor de avance de obra no estaba acordado en el contrato |