EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO – Naturaleza jurídica – Régimen de contratación
Dentro de la estructura de la Administración Pública se encuentran las entidades descentralizadas por servicios. A esta categoría pertenecen las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICE), las cuales –sin perjuicio del control de tutela– tienen personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Estas entidades, como su nombre lo indica, se caracterizan por desarrollar actividades de carácter industrial o comercial. Así, por ejemplo, son Empresas Industriales y Comerciales del Estado la Imprenta Nacional de Colombia, Coljuegos, Indumil, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, Colpensiones, entre otras.
[…] No obstante las dificultades hermenéuticas derivadas de la disposición anterior, el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 –modificado por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011– dispuso un régimen especial de aplicación del derecho privado para la actividad contractual de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado que ejercen su actividad en competencia con el sector público o privado, o en mercados regulados, quedando las otras empresas de esta índole dentro del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
ADMINISTRACIÓN DELEGADA – Mandato – Alcance
Tal como lo ha conceptuado anteriormente esta Agencia, la “administración delegada” corresponde a un contrato atípico, que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, se ha entendido, por lo menos, de dos maneras: i) como un mandato, es decir, como un negocio jurídico mediante el cual el contratista actúa en nombre y representación de la entidad contratante, y en contraprestación, la parte contratante delegante paga el costo real del objeto del contrato, adicionando un porcentaje por concepto de administración y utilidad del contratista; o ii) como una modalidad de administración y pago, no necesariamente asociada al mandato.
ANTICIPO Y PAGO ANTICIPADO – Diferencias
Así, de acuerdo con las consideraciones de la jurisprudencia y la doctrina, el anticipo es aquella suma de dinero entregada al contratista con la finalidad de apalancarlo financieramente para solventar los costos de la ejecución del contrato. Este dinero debe amortizarse de acuerdo con el avance en la ejecución. De esta forma, los recursos entregados a título de anticipo son del erario, razón por la que debe garantizarse su buen manejo y correcta inversión.
Por otro lado, la institución jurídica del pago anticipado se concibe como la retribución parcial que el contratista recibe en los contratos estatales. Al respecto, la doctrina expresa: “El pago anticipado sí hace parte del precio y su entrega comporta la extinción parcial de la obligación de remuneración a cargo de la entidad solo que de manera adelantada a la realización del contrato o como primer contado”. En esta línea, el pago anticipado se entiende como una forma en que la Entidad entrega en forma anticipada un pago parcial, es decir, sale de la esfera de la entidad y entra al patrimonio del contratista, sin que tenga una destinación diferente a la que este lo use, en el marco de su libertad y autonomía.
ADMINISTRACIÓN DELEGADA Y ANTICIPO O PAGO ANTICIPADO – Diferencias
[…] es importante resaltar que los fondos que la entidad entregue a la EICE como contratista son para el cumplimiento de sus funciones y obligaciones, y el administrador delegado deberá manejarlos bajo su propia responsabilidad. En esta labor, deberá rendir cuentas a la entidad y a la Contraloría General de la República, pues se trata de recursos públicos destinados a cumplir con un fin de esta naturaleza. En este sentido, el contratista debe cumplir obligaciones claras frente a la gestión y ejecución de los recursos que le han sido trasladados en administración.
Cosa distinta a estos recursos es el pago que reciba por el cumplimiento de las labores de administración. Los honorarios o el pago se recibe como contraprestación al cumplimiento de las tareas de administración que efectivamente ejecuta el contratista. En este sentido, las entidades podrían considerar pactar el pago anticipado o anticipo de estos recursos, sin embargo, por su naturaleza, será aplicable la restricción establecida en la Ley 80 de 1993 de modo que los recursos entregados no podrán ser superiores al cincuenta por ciento (50%) del valor del contrato.
Se trata entonces de figuras jurídicas distintas que atienden a finalidades propias, de modo que las entidades no podrán, por ejemplo, entregar recursos bajo el mandato de la administración delegada de recursos que, materialmente, correspondan a un pago anticipado o anticipo que se realiza previo a que el contratista ejecute las actividades a su cargo. De cualquier modo, corresponde a las entidades estatales realizar una adecuada planeación y gestión de los recursos públicos con el fin de determinar en cada caso la procedencia de implementar mecanismos como la administración delegada o del anticipo o pago anticipado.
PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – Obligación de la entidad
Con respecto a la planeación contractual, esta es una herramienta de gerencia pública que exige estructurar el proceso dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la Entidad Estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultado el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, etc. Lo anterior, con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para así beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales.
El EGCAP contiene disposiciones que exigen a las Entidades Estatales el deber de realizar planeación en la etapa precontractual, para que los procesos de contratación satisfagan las necesidades de la Administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran en su consecución. En congruencia con el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, las entidades sometidas al EGCAP deberán cumplir con lo dispuesto el artículo 2.2.1.1.2.1.1 sobre el contenido mínimo de los estudios y documentos previos.
VIGILANCIA DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Marco jurídico – Obligación de la entidad – Objetivo
Con respecto al marco jurídico aplicable en materia de seguimiento a la ejecución de los contratos, la Ley 80 de 1993 establece en sus artículos 4, 5, 12, 14 y 26, entre otros aspectos, la obligación de las Entidades Estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.
En ese sentido, la supervisión es uno de los medios para que las entidades ejerzan la dirección, control y vigilancia de sus contratos, con el fin de lograr el objeto contractual. Por consiguiente, el supervisor, de acuerdo con lo señalado en la Ley 80 de 1993, tiene la obligación de desarrollar las actividades que impliquen la vigilancia y seguimiento del cumplimiento de los contratos, función que puede ser asignada a un empleado público siempre que se ajusten a las fijadas para el cargo.
SUPERVISIÓN DEL CONTRATO – Entidades con régimen especial – Obligación transversal
Sin embargo, en lo correspondiente a las Entidades Estatales que por disposición legal cuentan con un régimen especial de contratación debe precisarse que, al administrar estas recursos públicos, deberán ceñirse a unas reglas mínimas que garanticen el cumplimiento de los principios de la función pública, el control fiscal y los principios rectores de la contratación estatal. En ese orden de ideas, se entiende que, sin importar el régimen de contratación mediante el cual las EICE adelanten sus Procesos de Contratación, tendrán la obligación de realizar la vigilancia de los contratos que suscriban con fundamento en lo dispuesto en el artículo 83, 84 y 85 de la Ley 1474 de 2011, por obedecer a una obligación transversal de la contratación pública. En la aplicación de este marco normativo a cada caso, así como en relación con los requisitos particulares que deban satisfacer los documentos referidos en su consulta, las EICE sometidas a un régimen especial de contratación deberán seguir los parámetros que al respecto establezcan sus manuales de contratación.
RESPONSABILIDAD – Contractual – Alcance
Frente a la responsabilidad de los distintos agentes que intervienen en los procesos de contratación, es preciso aclarar que esta se determina en cada caso concreto con arreglo al régimen disciplinario y de responsabilidad fiscal o penal correspondiente. En materia de contratación estatal, las entidades y otros agentes deberán considerar especialmente lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993 sobre el principio de responsabilidad, así como las reglas específicas aplicables en esta materia a las entidades contratantes, los servidores públicos, los contratistas, consultores, asesores externos, interventores y supervisores, de acuerdo con lo establecido en los artículos 50 al 59 de dicho estatuto, tal como se explica en este concepto.
En cualquier caso, la entidad contratante, el contratista, las personas naturales que actúan en representación de las dos partes, los supervisores, interventores, consultores, asesores y servidores públicos que intervienen en los procesos de contratación estatal responderán de diversas maneras en cada caso, según lo establecido en el régimen de contratación aplicable, así como en la normativa correspondiente en materia disciplinaria, fiscal o penal. De cualquier modo, quienes incurran en acciones u omisiones que comprometan su responsabilidad en material contractual podrán ser acreedoras del pago de indemnizaciones ante la declaratoria de responsabilidad civil; podrán ser objeto de destitución en materia disciplinaria; y ser inhábiles para contratar como resultado de condenas en materia penal o de sanciones en sede administrativa.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 01/10/2025 |
| Fecha de Salida | 10/11/2025 |
| Actor | María Dolly Guarín Holguín |
| No. radicado interno | C-1410 de 2025 |
| Radicado de Entrada | 1_2025_10_01_010890 - 1_2025_10_02_010961 - 1_2025_10_02_011005 - 1_2025_10_03_011071 |
| Radicado de Salida | 2_2025_11_10_011813 - 2_2025_11_10_011811 - 2_2025_10_28_011387 - 2_2025_10_28_011386 - 2_2025_10_28_011388 |
| Radicado Interno | C-1410 de 2025 |
| Descriptor | EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO, ADMINISTRACIÓN DELEGADA, ANTICIPO Y PAGO ANTICIPADO, ADMINISTRACIÓN DELEGADA Y ANTICIPO O PAGO ANTICIPADO, PRINCIPIO DE PLANEACIÓN, VIGILANCIA DE LOS CONTRATOS ESTATALES, SUPERVISIÓN DEL CONTRATO, RESPONSABILIDAD |
| Restrictor | Naturaleza jurídica, Régimen de contratación, Mandato, Alcance, Diferencias, Obligación de la entidad, Marco jurídico, Objetivo, Entidades con régimen especial, Obligación transversal, Contractual |