Documento: 25000233600020180018001 de 2025

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LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Compañía de seguros – Actos administrativos referidos a efectividad de la garantía de contrato – Legitimación cuando actúa como aseguradora del cumplimiento del contrato estatal – CPACA artículo 141 – Legitimación para demandar validez de actos administrativos – Medio de control de controversias contractuales – Vínculo entre contrato de obra y contrato de seguro  – Legitimación de la compañía de seguro –  Interés legítimo – Impacto de sus intereses jurídicos  – No se extiende a los intereses del contratista

[…] las relaciones jurídicas entre los involucrados están reguladas por dos (2) negocios jurídicos autónomos: (i) el contrato estatal de obra en virtud del cual un particular (Consorcio Cilca Ingenieros) y el Fondo de Desarrollo Local de Usme (FDLU) acordaron la ejecución material de unos trabajos y, (ii) el contrato de seguro, en el cual funge como tomador el referido consorcio y como asegurador La Previsora SA Compañía de Seguros. No obstante el carácter principal de ambos negocios, los actos administrativos contractuales expedidos por la entidad estatal contratante de la obra y, particularmente aquellos relacionados con la efectividad de la garantía del contrato, tienen la virtualidad de impactar la situación jurídica particular de la compañía aseguradora y en esa afectación radica el interés que le asiste para comparecer como extremo activo de la controversia.

Según lo dispuesto en el artículo 141 del CPACA, las partes de una convención están habilitadas para cuestionar judicialmente la validez de los actos administrativos contractuales a través del medio de control judicial de controversias contractuales; aunque la compañía aseguradora no funge materialmente como parte del contrato estatal (de obra en este caso), no puede perderse de vista que existe una estrecha vinculación entre el contrato estatal y el de seguro que se ha suscrito con el fin garantizar el cumplimiento de las obligaciones de aquel y, por ende, es perfectamente posible que en el primero se regulen situaciones jurídicas que impacten de manera directa al garante del contrato y, esa medida, “su legitimación surge de los efectos o repercusiones probables que la relación negocial difumina hacia su patrimonio.

En esa línea de argumentación, interpretar que la circunstancia consistente en que la aseguradora no sea parte del contrato de obra le impide controvertir la validez de actos administrativos que la afectan resultaría abiertamente contrario a la garantía fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia, por cuanto, en los términos del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 este tipo de actos solo pueden enjuiciarse a través de la acción contractual, razón por la cual la jurisprudencia de la Sección Tercera ha admitido el interés legítimo que le asiste a las compañías de seguros para hacer uso del medio de control judicial de controversias contractuales frente a actos emitidos en ejecución de un contrato estatal que hagan efectiva la garantía correspondiente.

Sin embargo, huelga precisar que ese legítimo interés únicamente se configura en relación con aquellos aspectos que crean, modifican y extinguen derechos u obligaciones de la aseguradora o impactan en alguna medida sus intereses jurídicos, pero no se extiende a la reclamación de los derechos y garantías propias del contratista (tomador), quien, en virtud de la relación contractual con la entidad contratante es el legitimado para demandar los aspectos relacionados con el contrato estatal afianzado y reivindicar judicialmente sus propios intereses.

Para este efecto, se tiene en cuenta que en el seguro de cumplimiento el asegurador asume el riesgo de incumplimiento del contratista de la administración y se obliga a indemnizar al asegurado por las consecuencias de este, en los términos y con los límites pactados; sin embargo, la aseguradora no ostenta la posición de contratista y, por ende, no tiene interés jurídico para reclamar las prestaciones a que tiene derecho este.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Compañía de seguros – Ausencia de legitimidad para exigir derechos del contratista – Ausencia de legitimidad para discutir la legalidad del acta de liquidación unilateral – Excepción – Acta de liquidación impone obligación de pago – Legitimación de la compañía de seguros

En ese contexto, si bien la aseguradora está legitimada en la causa para discutir la legalidad de los actos que hicieron efectivas las garantías otorgadas por esta, no lo está para exigir la reivindicación judicial de derechos del contratista como el pago del precio (retegarantía, impuestos y costo de la administración del anticipo) y el lucro cesante de las sumas no reconocidas oportunamente (intereses). De igual manera, tampoco está legitimada la compañía para discutir la legalidad de la liquidación unilateral del contrato contenida en la Resolución número 211 de 27 de agosto de 2018, de su confirmatoria número 302 de 10 de octubre de 2018 y de la resolución de corrección número 211 de 17 de septiembre de 2019, en tanto estas precisas decisiones se limitaron a determinar el cruce de cuentas entre la administración y el contratista y a determinar las sumas a cargo de este último, sin que la decisión vincule formal ni materialmente a la aseguradora cuya responsabilidad se definió al momento de declarar el siniestro. Téngase en cuenta que existe la posibilidad de que un acto de liquidación de un contrato afecte los intereses del garante, por ejemplo, cuando le impone determinada obligación o determina o modifica el valor de una suma de dinero a su cargo, caso en el cual sí está legitimado para controvertirlo; sin embargo, ello no ocurrió en este caso.

AMPARO DE CUMPLIMIENTO – Agotamiento – Asegurador – Riesgos precisos y determinados – Suficiencia –CPACA artículo 88 – Presunción de legalidad – Ejecutoriedad del acto – Siniestro de la póliza –Código de Comercio artículo 1079 – Obligaciones al asegurador en exceso del valor asegurado

[…] en el contrato de seguro, el asegurador asume los precisos y determinados riesgos descritos en la póliza y el deber de indemnizar en la forma y cuantía de los amparos otorgados […]

[…] la Sala estima que los actos administrativos están revestidos de presunción de legalidad y de la prerrogativa de ejecutoriedad en los términos del artículo 88 del CPACA y, por consiguiente, pueden ser ejecutados mientras no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción; en esa medida, el hecho consistente en la afectación del amparo de cumplimiento por su valor total en las Resoluciones números 265 y 292 de 2016 permite estimar que las mencionadas sumas de dinero son exigibles a la aseguradora demandante; de modo que, no resulta viable mantener la legalidad de otro acto administrativo que, con cargo a un mismo amparo y en exceso de este, le obliga a pagar sumas adiciones por un concepto distinto, pero, con cargo al mismo amparo de cumplimiento.

En esas condiciones, las resoluciones demandadas que ordenan hacer efectivo el valor de la cláusula penal con los recursos del amparo de cumplimiento son contrarias al artículo 1079 del Código de Comercio porque imponen, mediante actos revestidos de presunción de legalidad, obligaciones al asegurador en exceso del valor asegurado.

PROCEDIMIENTO DE INCUMPLIMIENTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL – Ley 1474 de 2011 artículo 86 – Declaratoria de incumplimiento con miras a la efectividad de las garantías – Citación – Derecho de defensa y contradicción

La demanda se sustenta en el hecho según el cual el amparo de anticipo se hizo efectivo por parte del FDLU pese a que no se materializó ninguno de los riesgos asumidos por la asegurado sino el de “no amortización del anticipo” el cual no estaba cubierto por la garantía del contrato ni corresponde a aquel por el cual fue citado a responder en el procedimiento administrativo correspondiente.

Al respecto, debe observarse que el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 dispone el procedimiento a seguir para la declaración de incumplimiento contractual con miras a la efectividad de las garantías del contrato e impone que la citación correspondiente detalle en forma expresa los hechos que la fundamentan y las pruebas que se harán valer, con la finalidad de que el contratista y la aseguradora puedan ejercer plenamente sus derechos de contradicción y defensa. […]

[…] la citación al procedimiento sancionatorio delimita la acusación en unos precisos y determinados hechos y consecuencias, que marcan el camino para el ejercicio de los derechos de contradicción y defensa de los involucrados, quienes, en ese marco, presentan sus argumentos de defensa y dirigen sus esfuerzos demostrativos.

CITACIÓN – Hechos constitutivos de presunto incumplimiento – Amortización del anticipo – Variación de los hechos – Apropiación de los recursps del anticipo – Vulneración del debido proceso – Diferencia entre apropiación y no amortización del anticipo

[…] con el fin de superar la objeción de la compañía aseguradora varió en forma contraria al debido proceso los hechos por los cuales declaró ocurrido el siniestro; adviértase cómo la citación a comparecer al procedimiento administrativo sancionatorio es inequívoca en referirse a la no amortización del anticipo como el hecho que daría lugar a la eventual sanción; pero, la administración acude a recursos argumentativos para sostener que no amortizar el anticipo, pese a haberlo invertido en la obra, equivale a apropiárselo.

Lo antes expuesto evidencia que la sanción fue impuesta por hechos que nunca se ventilaron en el procedimiento ni pudieron ser controvertidos por La Previsora SA Compañía de Seguros, debido a que nunca se discutió sobre la apropiación de los recursos del anticipo por parte del contratista y, en tal virtud, ninguna oportunidad tuvo de defensa o prueba tuvo la compañía en relación con ese hecho, en tiempo real y válido, por cuanto nunca fue convocada a la actuación administrativa para ese específico aspecto.

El hecho consistente en que al momento de imponer la sanción se hubiera argumentado que la no amortización equivale a la apropiación de los recursos carece de fundamento válido; téngase en cuenta que el FDLU incurre en contradicción cuando afirma que, a pesar de estar correctamente invertidos los recursos del anticipo, el hecho de no amortizarlos constituye “apropiación indebida por el contratista”. La acción y efecto de apropiarse implica “hacer algo propio de alguien – tomar para sí una cosa, haciéndose dueña de ella”, acción muy distinta a la “no redención del anticipo”. En efecto, como lo alega la demandante, ello impidió que se discutiera la cuantía de los recursos efectivamente invertidos en obra y el ejercicio oportuno del derecho de contradicción y defensa.

[…]

En esos términos se constata que (i) no se aseguró la no amortización del anticipo y (ii) no se discutió en el procedimiento de declaración de incumplimiento la apropiación de los recursos por parte del contratista; de modo que, la decisión de hacer efectivo el amparo de buen manejo de anticipo por la falta de amortización de este, equiparándola a la apropiación de los recursos por parte del contratista fue desconocedora del debido proceso, del contrato de seguro y de las normas superiores invocadas por la compañía demandante, razón que impone declarar nulo el ordinal tercero de la Resolución 133 de 28 de junio de 2017, en tanto ordenó hacer efectivo el amparo de anticipo en contra de […] Compañía de Seguros y, de igual manera, de la Resolución 157 de 23 de agosto de 2017 que la confirmó.