LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Finalidad
En el mismo sentido, la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta Ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las Entidades Estatales.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Tipos de restricciones ‒ Ámbito temporal – Celebración – Límite
Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe “[…] la contratación directa por parte de todos los entes del Estado” durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo “[…] lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”.
Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital “[…] celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”.
Para entender el momento de aplicación de estas restricciones, es preciso señalar que el vocablo “celebrar” es definido por el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico como: “1. Gral. Otorgar o firmar un contrato. 2. Proc. Realizar los actos procesales propios de un juicio o vista”. Dentro de las dos definiciones, la que se acerca a la expresión “celebrar” en el contexto de la Ley de Garantías Electorales es la primera, esto es, al perfeccionamiento del contrato.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición artículo 33 – Contratación directa – Alcance
De acuerdo con el citado concepto, la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales se refiere a “cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes”, por lo que excluye las demás modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la mínima cuantía u otros previstos en normas especiales. Esta posición es congruente con la expedición de la Ley 1150 de 2007 que, entre otras reformas, introdujo la selección abreviada, rediseñó el concurso de méritos y sistematizó las causales de contratación directa, además lo es con la posterior creación de la modalidad de mínima cuantía establecida actualmente en el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con las modificaciones realizadas por leyes posteriores.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición del artículo 33 – Destinatarios
En relación con los destinatarios de la restricción analizada, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 los señala expresamente, en el sentido de que son “todos los entes del Estado”, expresión que contempla a los diferentes organismos o entidades autorizadas por la ley para suscribir contratos. En efecto, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el vocablo “todos” utilizado por el legislador comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin distinción del régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía, e incluso si las entidades estatales tienen régimen especial de contratación y están exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Excepciones
De otro lado, las excepciones a la restricción prevista en la Ley de Garantías, con fundamento en las cuales podrán las entidades públicas adelantar procedimientos de selección directa en períodos previos a la contienda electoral por la Presidencia, se encuentran consagradas expresamente en el inciso final del citado artículo 33 de la Ley 996 de 2005 en lo referente a i) la defensa y seguridad del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite de forma directa. Así mismo, la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005 señaló que la expresión “adicionalmente se exceptúan aquellos gastos inaplazables e imprescindibles que afecten el normal funcionamiento de la administración” regulada como excepción en el artículo 33 es demasiado amplia y ambigua, pues términos como inaplazable, imprescindible y normal funcionamiento son evaluativos y sujetos a interpretaciones diversas, lo que permitiría introducir múltiples excepciones que desfigurarían la prohibición original y comprometerían los fines y propósitos de la Ley de Garantías Electorales. Por tanto, dicha expresión fue declarada inexequible, razón por la cual no es posible que las entidades argumenten razones como esta para exceptuar la restricción del artículo 33.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Excepciones – Posturas de la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado
De lo expuesto, el Consejo de Estado resalta que el contrato que se celebra con fundamento en el artículo 5 de la Ley 109 de 1994 entre el Congreso de la República y la Imprenta Nacional no se efectúa en ejercicio de la autonomía de la voluntad ni con el fin de cumplir la misión industrial, comercial o de gestión propia de la Imprenta Nacional de Colombia, sino en cumplimiento de lo ordenado por la Ley a ambas entidades Estatales. De ahí que se concluya que en ese caso el contrato no puede ser violatorio de la restricción a la contratación directa contenida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005.
También la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha presentado supuestos de excepción a la restricción de los artículos 33 y 38 cuando la contratación se enmarca en una providencia judicial, pues en dicho caso debe tenerse en cuenta que las decisiones judiciales tienen fuerza vinculante y cumplirse en virtud del principio de supremacía constitucional y del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. La celebración de un contrato de forma directa o de un convenio interadministrativo para la ejecución de recursos públicos no obedece a una decisión discrecional de la administración, sino al cumplimiento de un mandato judicial, lo cual la diferencia de la contratación ordinaria y lo pone en un plano de obligatoriedad que no puede desconocerse por las restricciones de la Ley de Garantías.
En este asunto, es importante resaltar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante Concepto con Radicado 1863 del 15 de noviembre de 2007 se ha pronunciado en el sentido de que no se les aplica las restricciones contempladas en Ley de Garantías Electorales que deben celebrarse en virtud de un fallo judicial. Esto, en la medida que la obligatoriedad y la fuerza vinculante de las sentencias ejecutoriadas proferidas por los funcionarios investidos del poder judicial emanan de la autonomía conferida a estos por la Constitución y del derecho que tienen los ciudadanos al acceso y oportuna administración de justicia.
PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – Definición – Estrategia
El Programa de Alimentación es definido así: […] estrategia estatal que promueve el acceso con permanencia de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial, a través del suministro de un complemento alimentario durante la jornada escolar, para mantener los niveles de atención, impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, el desarrollo cognitivo, disminuir el ausentismo y la deserción y fomentar estilos de vida saludables” –artículo 2.3.10.2.1 del Decreto 1075 de 2015 adicionado por el Decreto 1852 de 2015-. Teniendo en cuenta esta definición, se precisa que dicha estrategia se basa en la corresponsabilidad en el Programa de Alimentación Escolar (PAE), el cual se refiere a la participación conjunta y coordinada del Estado, la sociedad y la familia para garantizar su correcta y oportuna ejecución. El Estado lidera el cumplimiento del programa, pero necesita del compromiso activo de los demás actores sociales, quienes deben aportar desde sus funciones y responsabilidades. En este marco, la familia, como primer espacio de socialización, cumple un papel fundamental en la protección y garantía de los derechos de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, contando con el apoyo solidario de la sociedad para asegurar su bienestar y desarrollo integral.
Ahora bien, para garantizar dicha estrategia y corresponsabilidad, es pertinente tener en cuenta como se entiende por parte del Decreto 1852 de 2019 “por el cual se adiciona el Decreto número 1075 de 2015 Único Reglamentario del Sector Educación, para reglamentar el parágrafo 4° del artículo 136 de la Ley 1450 de 2011, el numeral 20 del artículo 6° de la Ley 1551 de 2012, el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 715 de 2001 y los artículos 16, 17, 18 y 19 de la Ley 1176 de 2007, en lo referente al Programa de Alimentación Escolar (PAE)” ciertas instituciones como las fuentes de financiamiento, la bolsa común, los lineamientos técnico-administrativos del Ministerio de Educación y el Operador del PAE. En referencia a las fuentes de financiamiento del PAE comprenden todos los recursos públicos y privados destinados a garantizar la prestación del programa, los cuales son administrados y coordinados por las entidades territoriales. Estos recursos se integran bajo el esquema de bolsa común, que permite la ejecución unificada y articulada de los aportes realizados por la Nación y las entidades territoriales. Este mecanismo asegura una inversión coordinada, eficiente y alineada con la normativa vigente y los objetivos del programa, optimizando el uso de los recursos disponibles para garantizar el derecho a la alimentación escolar.
PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – Resolución 003 de 2026 – Entidades Territoriales No Certificadas – Entidades Territoriales Certificadas – Bolsa Común
Para entender un poco más sobre la articulación y estrategias para una ejecución del PAE por parte de entidades territoriales, la Nación y demás actores, es pertinente tener en cuenta “los Lineamientos Técnicos – Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas que deben cumplir todos los actores para la operación del Programa de Alimentación Escolar – PAE”, regulada en la Resolución No. 0003 del 07 de enero 2026. Para ello, hay que tener en cuenta que para la ejecución del PAE existen Entidades Territoriales Certificadas y Entidades No Territoriales No Certificadas. Al respecto, el artículo 10 numeral 3 prescribe que las Entidades Territoriales Certificadas (ETC) son las responsables principales de la planeación, ejecución y supervisión del Programa de Alimentación Escolar (PAE) en su jurisdicción, con el propósito de garantizar la prestación continua y oportuna del servicio durante todo el calendario escolar, conforme a los lineamientos establecidos. Su gestión contribuye al acceso, la permanencia, la reducción del ausentismo y el bienestar de niñas, niños, adolescentes y jóvenes, e incluye la adecuada contratación de operadores, el aseguramiento de condiciones logísticas e infraestructurales, la entrega oportuna de información, la promoción de la participación ciudadana y la administración de los recursos de cofinanciación, así como la constitución de la bolsa común en coordinación con las Entidades Territoriales no Certificadas, para asegurar la sostenibilidad y cobertura del programa.
[…]
Frente a la procedencia de la contratación directa solo se hará viable en los casos expresamente autorizados, que para el caso del PAE son contratos y convenios interadministrativos con otras entidades públicas cuyo objeto social les permita ejecutar el PAE, con o sin contrapartida; Convenios interadministrativos o acuerdos formales para la conformación de bolsas comunes; Convenio solidario; Inexistencia de pluralidad de oferentes; y Urgencia manifiesta.
En relación con los convenios interadministrativos o acuerdos formales para la conformación de bolsas comunes entre Entidades Territoriales Certificadas (ETC), como los departamentos, y las Entidades Territoriales No Certificadas (ETnoC), como los municipios, orientados a la ejecución del Programa de Alimentación Escolar (PAE), se establece que la Entidad Territorial Certificada departamental debe ejercer un seguimiento permanente y sistemático al cronograma de conformación y ejecución de la bolsa común, así como al convenio o acuerdo suscrito. Este seguimiento debe verificar el cumplimiento de las responsabilidades y compromisos asumidos por cada entidad, especialmente en lo relacionado con la priorización, asignación y uso adecuado de los recursos, la correcta operación del Programa y el oportuno reporte de la información. Asimismo, debe contemplar la revisión del avance técnico, financiero y administrativo definido en el mecanismo seleccionado y la consolidación de los resultados en los medios y formatos establecidos por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar (UApA), garantizando la transparencia, eficiencia y articulación en la ejecución del PAE. En este contexto, la suscripción de convenios para la conformación de Bolsas Comunes en el cumplimiento de los objetivos del PAE implica revisar su procedencia frente a las restricciones de la Ley de Garantías Electorales.
PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – Ley de Garantías Electorales – Restricción – Artículo 33 – Excepciones
En relación a estos convenios interadministrativos que se adelantan con fundamento en los programas antes referidos, debe señalarse que estos se encuentran sujetos a la restricción del artículo 33 de la Ley 996 de 2005. Lo anterior en la medida que dicha disposición prohíbe adelantar cualquier tipo de contratación bajo la figura de contratación directa, entendida como todo mecanismo no competitivo. En consecuencia, esta resulta aplicable a aquellos supuestos, en los que se pretenda celebrar convenios interadministrativos para la conformación de una bolsa común de manera directa. En este sentido, todos los entes del Estado, independiente del régimen jurídico aplicable, están sujetos a la citada restricción, por lo que no podrán ningun tipo de contrato bajo la modalidad de contratación directa dentro de los cuatro (4) meses anteriores a la celebración de las elecciones presidenciales.
Esto, sin perjuicio de las excepciones a esta prohibición, contenidas en el inciso segundo del precitado artículo: i) los contratos relacionados con la defensa y seguridad del Estado, analizados en el Concepto 322 de 2026; ii) los contratos de crédito público, abordados en el Concepto CU-372 de 2026; iii) los contratos necesarios para atender emergencias educativas, sanitarias o desastres, tratados en los Conceptos C‑118 de 2026 y C‑176 de 2026, que tratan en este caso de la urgencia manifiesta; iv) los contratos destinados a la reconstrucción de infraestructura vial, energética y de comunicaciones afectada por atentados, acciones terroristas, desastres naturales o fuerza mayor, igualmente estudiados en los Conceptos C‑118 de 2026 y C‑176 de 2026, entre otros; y v) la contratación directa celebrada por entidades sanitarias y hospitalarias, objeto de análisis en los Conceptos C‑1124 de 2026, C‑1406 de 2026 y C‑1703 de 2026. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la celebración del convenio interadministrativo para la ejecución del PAE mediante bolsas comunes.
PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – Restricción – Artículo 38
Ahora bien, resulta pertinente precisar que los convenios interadministrativos para la conformación de bolsas comunes entre Entidades Territoriales Certificadas y Entidades Territoriales No Certificadas se encuentran sujetos a la restricción prevista en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005. Dicha disposición establece que la celebración de estos convenios por parte de alcaldes, gobernadores, secretarios, gerentes y directores de entidades del orden municipal, departamental o distrital debe observar las limitaciones allí señaladas, particularmente cuando se trate de convenios destinados a la ejecución de recursos públicos.
En estos casos, opera la restricción contenida en el parágrafo del citado artículo, que prohíbe la celebración de convenios interadministrativos durante los cuatro meses anteriores a cualquier contienda electoral. Es importante subrayar que esta limitación no se refiere a la relación entre contratantes y contratistas, sino a la naturaleza cooperativa y colaborativa de las partes intervinientes. La restricción se extiende, en consecuencia, a las elecciones presidenciales programadas para el 31 de mayo de 2026, así como a una eventual segunda vuelta prevista para el 21 de junio del mismo año. De igual manera, resulta importante precisar que, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 33, el artículo 38 de la Ley de Garantías Electorales no prevé excepciones para la suscripción de los convenios interadministrativos o acuerdos formales destinados a la conformación de bolsas comunes.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 04/03/2026 |
| Fecha de Salida | 15/04/2026 |
| Actor | Julián David Castaño Gómez |
| No. radicado interno | C-358 de 2026 |
| Radicado de Entrada | 1_2026_03_04_003047 |
| Radicado de Salida | 2_2026_04_15_003788 |
| Radicado Interno | C-358 |
| Descriptor | LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES, PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR |
| Restrictor | Finalidad, Tipos de restricciones, Ámbito temporal, Celebración, Límite, Prohibición artículo 33, Contratación directa, Alcance, Destinatarios, Excepciones, Posturas de la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado, Definición, Estrategia, Resolución 003 de 2026, Entidades territoriales no certificadas, Entidades territoriales certificadas, Bolsa Común, Ley de Garantías Electorales, Restricción, Artículo 33, Artículo 38 |