LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Finalidad
En el mismo sentido, la Ley 996 de 2005, conocida como “Ley de Garantías Electorales”, se suma al andamiaje de orden constitucional y legal que se ha ocupado de evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública. Esta Ley tiene como propósito evitar cualquier tipo de arbitrariedad, de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas o falta de garantías en la elección presidencial. En esta medida, introduce limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las Entidades Estatales.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ‒ Tipos de restricciones ‒ Ámbito temporal – Celebración – Límite
Por un lado, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 prohíbe “[…] la contratación directa por parte de todos los entes del Estado” durante los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones presidenciales, salvo “[…] lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”.
Por otro lado, el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prevé una restricción, aplicable respecto de cualquier tipo de contienda electoral, que prohíbe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital “[…] celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”.
Para entender el momento de aplicación de estas restricciones, es preciso señalar que el vocablo “celebrar” es definido por el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico como: “1. Gral. Otorgar o firmar un contrato. 2. Proc. Realizar los actos procesales propios de un juicio o vista”. Dentro de las dos definiciones, la que se acerca a la expresión “celebrar” en el contexto de la Ley de Garantías Electorales es la primera, esto es, al perfeccionamiento del contrato.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición artículo 33 – Contratación directa – Alcance
De acuerdo con el citado concepto, la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales se refiere a “cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes”, por lo que excluye las demás modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, la selección abreviada, el concurso de méritos y la mínima cuantía u otros previstos en normas especiales. Esta posición es congruente con la expedición de la Ley 1150 de 2007 que, entre otras reformas, introdujo la selección abreviada, rediseñó el concurso de méritos y sistematizó las causales de contratación directa, además lo es con la posterior creación de la modalidad de mínima cuantía establecida actualmente en el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, de acuerdo con las modificaciones realizadas por leyes posteriores.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición del artículo 33 – Destinatarios
En relación con los destinatarios de la restricción analizada, el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 los señala expresamente, en el sentido de que son “todos los entes del Estado”, expresión que contempla a los diferentes organismos o entidades autorizadas por la ley para suscribir contratos. En efecto, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el vocablo “todos” utilizado por el legislador comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin distinción del régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía, e incluso si las entidades estatales tienen régimen especial de contratación y están exceptuadas del ámbito de aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Excepciones
De otro lado, las excepciones a la restricción prevista en la Ley de Garantías, con fundamento en las cuales podrán las entidades públicas adelantar procedimientos de selección directa en períodos previos a la contienda electoral por la Presidencia, se encuentran consagradas expresamente en el inciso final del citado artículo 33 de la Ley 996 de 2005 en lo referente a i) la defensa y seguridad del Estado; ii) los contratos de crédito público; iii) los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres; iv) los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor; y, v) los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias. Es responsabilidad del respectivo ente del Estado, examinar en cada caso la naturaleza de las actividades que adelanta y determinar si las mismas se enmarcan en alguna de las mencionadas excepciones, de manera que se le permita realizar la contratación que necesite de forma directa. Así mismo, la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005 señaló que la expresión “adicionalmente se exceptúan aquellos gastos inaplazables e imprescindibles que afecten el normal funcionamiento de la administración” regulada como excepción en el artículo 33 es demasiado amplia y ambigua, pues términos como inaplazable, imprescindible y normal funcionamiento son evaluativos y sujetos a interpretaciones diversas, lo que permitiría introducir múltiples excepciones que desfigurarían la prohibición original y comprometerían los fines y propósitos de la Ley de Garantías Electorales. Por tanto, dicha expresión fue declarada inexequible, razón por la cual no es posible que las entidades argumenten razones como esta para exceptuar la restricción del artículo 33.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Excepciones – Posturas de la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado
De lo expuesto, el Consejo de Estado resalta que el contrato que se celebra con fundamento en el artículo 5 de la Ley 109 de 1994 entre el Congreso de la República y la Imprenta Nacional no se efectúa en ejercicio de la autonomía de la voluntad ni con el fin de cumplir la misión industrial, comercial o de gestión propia de la Imprenta Nacional de Colombia, sino en cumplimiento de lo ordenado por la Ley a ambas entidades Estatales. De ahí que se concluya que en ese caso el contrato no puede ser violatorio de la restricción a la contratación directa contenida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005.
También la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha presentado supuestos de excepción a la restricción de los artículos 33 y 38 cuando la contratación se enmarca en una providencia judicial, pues en dicho caso debe tenerse en cuenta que las decisiones judiciales tienen fuerza vinculante y cumplirse en virtud del principio de supremacía constitucional y del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. La celebración de un contrato de forma directa o de un convenio interadministrativo para la ejecución de recursos públicos no obedece a una decisión discrecional de la administración, sino al cumplimiento de un mandato judicial, lo cual la diferencia de la contratación ordinaria y lo pone en un plano de obligatoriedad que no puede desconocerse por las restricciones de la Ley de Garantías.
En este asunto, es importante resaltar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante Concepto con Radicado 1863 del 15 de noviembre de 2007 se ha pronunciado en el sentido de que no se les aplica las restricciones contempladas en Ley de Garantías Electorales que deben celebrarse en virtud de un fallo judicial. Esto, en la medida que la obligatoriedad y la fuerza vinculante de las sentencias ejecutoriadas proferidas por los funcionarios investidos del poder judicial emanan de la autonomía conferida a estos por la Constitución y del derecho que tienen los ciudadanos al acceso y oportuna administración de justicia.
CONTRATOS ESPECIALES – Contratos de aporte bajo condición
En este escenario, se encuentran los contratos especiales regulados en el artículo 39 de la Ley 142 de 1994, como son los Contratos de concesión para el uso de recursos naturales o del medio ambiente, Contratos de administración profesional de acciones, Contratos de las entidades oficiales para transferir la propiedad o el uso y goce de los bienes que destina especialmente a prestar los servicios públicos, Contratos en virtud de los cuales dos o más entidades prestadoras de servicios públicos o éstas con grandes proveedores o usuarios, y Contratos para la extensión de la prestación de un servicio.
El artículo 39, numeral 3, de la Ley 142 de 1994 dispone que el acceso del prestador de servicios públicos domiciliarios a determinados bienes o infraestructuras puede realizarse mediante diversas modalidades contractuales, tales como contratos de operación especializada, contratos de aporte bajo condición, contratos de administración, entre otros. Estos tipos contractuales están dentro de la categoría de contratos especiales, en la medida en que responden a las particularidades del régimen de los servicios públicos y se rigen por principios propios de eficiencia, continuidad y protección del interés general. Su propósito es facilitar la adecuada prestación del servicio, permitiendo esquemas flexibles de vinculación de bienes, recursos y capacidades técnicas, sin que implique necesariamente la transferencia definitiva de la propiedad.
Dentro de este conjunto, resulta especialmente relevante el contrato de aportes bajo condición, previsto en el numeral 9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, lo cual implica la entrega de bienes y derechos a un prestador de servicios públicos domiciliarios bajo la condición de que sean utilizados, mantenidos y conservados por el receptor para su posterior devolución. Por lo tanto, se trata de un contrato celebrado entre una entidad pública y una empresa de servicios públicos –oficial, mixta y privada con o sin participación estatal- con obligaciones recíprocas, cuyo objeto es la operación de unos bienes públicos en favor de una comunidad de usuarios, sin que el valor de los aportes pueda reflejarse en las tarifas.
CONTRATOS DE APORTE BAJO CONDICIÓN – Características – Régimen
Teniendo en cuenta lo expuesto sobre el contrato de aporte, se encuentra que es un contrato especial dentro de la Ley 142 de 1994 que tiene como propósito corregir distorsiones del mercado y a garantizar una mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios. En esta línea, los usuarios de menores ingresos mantienen intacto su acceso al subsidio, mientras que la ampliación de su alcance evita cargas injustificadas a otros usuarios y asegura que los beneficios derivados de bienes públicos entregados gratuitamente no se traduzcan en cobros indebidos. Al respecto, la Comisión de Regulación de Energía y Gas –CREG- manifestó: “[…] frente el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994 y en relación con la inclusión de dichos apartes dentro del cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios, entiende esta Comisión que le corresponde a las empresas llevar a cabo su aplicación al momento de llevar a cabo la aplicación de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible en el caso de darse los presupuestos a los que hace referencia dicha norma”.
Ahora bien, frente a la forma cómo debe contratarse los contratos de aportes bajo condición no se establece de forma expresa la modalidad de selección, sin embargo, se acude lo expresado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, quien ha señalado que en todo caso, deben celebrarse previo el trámite de un proceso de selección objetiva, adelantado de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 31 de la Ley 142 de 1994, esto es, bajo la modalidad de licitación pública.
CONTRATOS DE APORTE BAJO CONDICIÓN – IPSE – Contratación directa – Condiciones
Ahora bien, comprendiendo este tipo de contratos, es necesario tener en cuenta el rol del IPSE, el cual es un Establecimiento Público del Orden Nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, según lo prescrito en el Decreto 257 de 2004. Así mismo, el artículo 4 dispone dicha entidad tiene “[…] por objeto identificar, promover, fomentar, desarrollar e implementar soluciones energéticas mediante esquemas empresariales eficientes, viables financieramente y sostenibles en el largo plazo, procurando la satisfacción de las necesidades energéticas de las Zonas no Interconectadas, ZNI, apoyando técnicamente a las entidades definidas por el Ministerio de Minas y Energía”. En este sentido, cabe destacar los contratos de aporte especial bajo condición que adelanta al IPSE, por lo que hay que acudir al artículo 5 de la Resolución 202510000000895 de 2025.
Del artículo precitado, se resalta el parágrafo segundo que establece una excepción al procedimiento general de asignación de activos por parte del IPSE, al permitir la entrega directa de los mismos cuando existan condiciones objetivas y previamente sustentadas que así lo justifiquen. Dichas condiciones incluyen, entre otras, la presencia de monopolios naturales, definiciones regulatorias que reconozcan un ámbito de mercado preferente para un prestador incumbente, la existencia de esquemas empresariales consolidados o modelos comunitarios robustos en una Zona No Interconectada (ZNI) o en el mercado de comercialización correspondiente.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Restricciones – Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – Postura
Para este tema, se trae a colación la postura de la Superintendencia de Servicios Públicos sobre la restricción de Ley de Garantías frente a cierto tipo de contratos, como son la celebración de contratos o convenios para la transferencia de recursos destinados a subsidios entre los entes territoriales y los prestadores de servicios públicos constituye una obligación legal esencial, exceptuando de la aplicación de la Ley de Garantías. Este organismo considera que estos convenios o contratos no son opcionales, pues permiten asegurar la continuidad y eficacia en la prestación de los servicios públicos. Por ello, deben interpretarse conforme a los principios y fines superiores del régimen de servicios públicos, los cuales prevalecen sobre las restricciones de la Ley 996 de 2005. En tal sentido, la Superintendencia en varios de sus conceptos expresa:
Bajo este escenario, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios expresa que la regulación no contempla causales que permitan a los entes territoriales abstenerse de transferir los subsidios. Por el contrario, su incumplimiento puede constituir una violación al régimen de servicios públicos. Incluso si no se ha suscrito el contrato o convenio correspondiente, esta omisión no exime a las entidades territoriales de cumplir con su deber de transferir los recursos presupuestales necesarios para garantizar el equilibrio financiero del sistema y la adecuada prestación del servicio. Dicha postura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no se basa en las excepciones establecidas en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 o en otras que contemple el ordenamiento jurídico, sino que se basa en el deber constitucional y legal de las entidades territoriales de transferir los subsidios a las empresas de servicios públicos domiciliarios.
CONTRATOS ESPECIALES DE APORTE – Revisión – Ley de Garantías Electorales – Excepciones
En todo caso, la Agencia considera que, la posibilidad de suscribir contratos especiales de aporte bajo condición entre entidades y empresas de servicios públicos depende de si se enmarca dentro de las excepciones reguladas en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005, sin perjuicio de lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo que se expuso en las razones de la respuesta. De otra parte, posturas como la de la Superintendencia de Servicios Públicos acogen la posibilidad de celebrar convenios y contratos por parte de las entidades con las empresas de servicios públicos domiciliarios en periodo preelectoral, basados en el deber de garantizar la prestación efectiva de los servicios públicos de las personas más vulnerables que tienen una estrecha relación con los derechos fundamentales.
Detalles del documento | |
| Fecha de Entrada | 17/04/2026 |
| Fecha de Salida | 14/05/2026 |
| Actor | Anyi Sharlyn Marín Camargo |
| No. radicado interno | C-618 de 2026 |
| Radicado de Entrada | 1_2026_04_15_005101 |
| Radicado de Salida | 2_2026_05_14_005068 |
| Radicado Interno | C-618 |
| Descriptor | LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES, CONTRATOS ESPECIALES, CONTRATOS DE APORTE BAJO CONDICIÓN, CONTRATOS ESPECIALES DE APORTE |
| Restrictor | Finalidad, Tipos de restricciones, Ámbito temporal, Celebración, Límite, Prohibición artículo 33, Contratación directa, Alcance, Destinatarios, Excepciones, Posturas de la Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado, Contratos de aporte bajo condición, Características, Régimen, IPSE, Condiciones, Restricciones, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Postura, Revisión, Ley de Garantías Electorales |