CONTRATO ESTATAL – Ejercicio – Funciones de control y vigilancia
A través de la actividad contractual, el Estado adquiere bienes, obras y servicios para cumplir los fines que le impone el ordenamiento jurídico, garantizando así la continuidad y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. Para la garantía de los fines de interés general, involucrados en la contratación de las entidades estatales, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– dispone que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado. Lo anterior busca que las finalidades perseguidas con la celebración de los contratos estatales se logren de manera satisfactoria.
El seguimiento de la ejecución del contrato para la dirección, control y vigilancia de su correcto cumplimiento es un deber legal que permite a las entidades estatales tomar medidas orientadas a la satisfacción de los fines de la contratación. Por esto, el EGCAP alude a la obligación mencionada, que guarda relación con el principio de responsabilidad que rige la celebración y ejecución de los contratos estatales. Así, por ejemplo, los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios objeto de este, y las condiciones de calidad ofrecidas, entre otras. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.
CONTRATO ESTATAL – Supervisión – Interventoría – Características
De esta forma, la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. El legislador además definió las nociones de supervisión e interventoría, como mecanismos que pueden usar las Entidades Estatales para vigilar el contrato, en estos términos:
Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.
Por otro lado, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–; ii) es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados; iii) por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993-, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–; iv) le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico; v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 4–, y finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 83, inciso 4–.
INTERVENTORÍA – Contrato estatal – Supervisión
El contrato de interventoría supone la existencia de otro contrato –es decir, el contrato vigilado–, y por eso la jurisprudencia ha caracterizado la interventoría como un negocio jurídico íntimamente relacionado en su objeto con el contrato respecto del que ejerce las actividades del interventor. No obstante, a pesar de lo anterior, el contrato de interventoría es independiente del otro contrato en aspectos específicos como, por ejemplo, la prórroga y el incumplimiento. En efecto, la prórroga de la obra no implica de suyo la del interventor, aunque puede realizarse cumpliendo las solemnidades de ley; además, el incumplimiento del contrato vigilado, como lo sería un contrato de obra, no significa por sí solo el incumplimiento del de interventoría.
En este aspecto, se precisa que, el contrato de interventoría es vigilado y supervisado por la entidad estatal, de conformidad con el inciso 4° del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, lo que implica que la entidad deberá hacer un seguimiento técnico, jurídico, administrativo, financiero y contable del contrato de interventoría, con el fin de determinar si ha incumplido con sus deberes estipulados en el objeto contractual. Esto, sin dejar de lado, el deber de dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, de conformidad con el artículo 14, numeral 1° de la Ley 80, esto es, la entidad estatal a pesar de que cuente con un interventor que está sujeto a su vez a una supervisión, tiene el deber y la responsabilidad de ejercer el control y seguimiento de los contratos estatales, no solo el de interventoría, sino también el principal.
INTERVENTORÍA – Rol – Seguimiento contractual
La interventoría, así como la supervisión está facultada para solicitar informes, así como aclaraciones y explicaciones relacionadas con el desarrollo de la ejecución contractual. Asimismo, son responsables de mantener informada a la entidad contratante sobre hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que representen un riesgo para el adecuado cumplimiento del contrato por parte del contratista, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011. En este contexto, la interventoría, así como la supervisión cumple un papel trascendental al requerir información oportuna y, cuando sea pertinente, presentar los informes correspondientes frente a posibles actos de corrupción o actuaciones que puedan derivar en el incumplimiento del contrato estatal, aspecto que se analiza en el próximo apartado.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – Potestad Sancionatoria del Estado – Actuaciones Contractuales
En ese orden de ideas, tanto en materia sancionatoria como no sancionatoria, las garantías del debido proceso aplican por expreso mandato constitucional a toda actuación administrativa. Sin embargo, estas deben interpretarse atendiendo a los principios que caracterizan cada escenario, teniendo en cuenta las diferencias entre los procesos judiciales y los procedimientos administrativos. De acuerdo con estas consideraciones la Corte resalta la importancia de aplicar en todos los casos los principios y garantías derivados del debido proceso, pero armonizando los mandatos del artículo 29 superior con los principios del artículo 209 constitucional, de manera que no se pierda de vista que “mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa […]”.
El artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 es relevante respecto al desarrollo legislativo del debido proceso en la contratación estatal. El mencionado artículo prescribe que este derecho fundamental será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Etapas
De conformidad con lo anterior, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 establece las etapas del procedimiento que se deben seguir, las cuales se sintetizan, de forma esquemática, así: a) Citación a audiencia. Es necesario mencionar expresa y detalladamente los hechos que la soportan, así como, también, adjuntar el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente la actuación, enunciar las normas o cláusulas posiblemente violadas y referir las consecuencias que podrían recaer sobre el contratista en el desarrollo de la actuación, citando a la aseguradora cuando la garantía de cumplimiento consista en una póliza. b) Audiencia. En la diligencia intervendrá el jefe de la entidad o su delegado y, posteriormente, se le concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien lo represente y al garante, en caso de ser necesario, para que estos presenten sus descargos, aporten y controviertan pruebas y rindan las explicaciones del caso; y c) Decisión. Debe estar contenida en resolución motivada donde se consigne, por un lado, lo ocurrido en el desarrollo de la diligencia y, por el otro, lo relativo a la imposición o no de multas y sanciones o la declaratoria de incumplimiento del contrato estatal. Contra la decisión únicamente procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y decidirá en la misma diligencia. Ambas decisiones se entenderán notificadas en audiencia. Lo anterior, por supuesto, sin perjuicio del control judicial que podría llegar a efectuarse.
INTERVENTORÍA O SUPERVISIÓN – Informe – Procedimiento administrativo sancionatorio – Insumo – Deber de análisis integral
Este informe de supervisión o de interventoría no cumple una función meramente informativa, sino que debe ser un material probatorio para la entidad, en la que se identifica de manera expresa las normas legales, reglamentarias o las cláusulas contractuales presuntamente vulneradas, así como señalar las posibles consecuencias jurídicas que podrían derivarse para el contratista, tales como la imposición de multas, la declaratoria de incumplimiento, la caducidad y como consecuencia la efectividad de garantías. Sin embargo, el Consejo de Estado ha expresado en Sentencia con radicado 70.099 del 21 de febrero de 2025 que el informe del interventor que también es extensible al supervisor no puede comprenderse como el único o exclusivo insumo para declarar la responsabilidad del contratista, puesto que la ley no establece una tarifa probatoria sobre el particular, y porque aun existiendo, la entidad debe verificar su certeza y analizarlo con las demás pruebas allegadas al procedimiento administrativo sancionatorio. Por tanto, su contenido debe apreciarse de manera razonada y no acrítica dentro del marco de las actuaciones, en especial, en el procedimiento administrativo sancionatorio, garantizando el debido proceso administrativo, y en especial, el derecho de contradicción. De tal modo, el Consejo de Estado manifestó:
En este escenario, a pesar que existe o no un informe de supervisión o interventoría que señale presuntos incumplimientos del contratista, la entidad estatal tiene la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993. En esta misma línea, se encuentra el deber de la Administración regulado en el artículo 4°, numeral 4° de la Ley 80 de 1993, que dispone: “[…] Para la consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales: […] 4o. Adelantarán revisiones periódicas de las obras ejecutadas, servicios prestados o bienes suministrados, para verificar que ellos cumplan con las condiciones de calidad ofrecidas por los contratistas, y promoverán las acciones de responsabilidad contra éstos y sus garantes cuando dichas condiciones no se cumplan” (énfasis fuera de texto). De este modo, la entidad contratante no puede renunciar a su deber permanente de vigilancia y control, desconociendo lo previsto en los artículos 4, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993, que le imponen la obligación directa de garantizar la correcta ejecución del contrato, verificar su calidad y promover las acciones correspondientes frente a incumplimientos, sin que dichas responsabilidades se extingan por la delegación o la existencia de interventoría.
En efecto, es posible que en el trámite administrativo concurran informes o conceptos discrepantes, entre la interventoría y lo que evidencia la Administración mediante los diferentes comités que conforma para determinar la responsabilidad del contratista en un procedimiento administrativo sancionatorio. Frente a estas divergencias de informes que se constituirán en pruebas dentro de un posible procedimiento sancionatorio, es deber de la entidad expresar de manera clara y argumentada las razones por las cuales otorga mayor credibilidad o fuerza probatoria a uno de ellos. Por tanto, debe explicarse la justificación de apartarse del informe de supervisión o de interventoría, garantizando el derecho de contradicción del contratista, lo cual se materializará en la motivación de la decisión administrativa.
Detalles del documento | |
| Fecha | 22/05/2026 |
| Actor | Jhael Sofia Villalba García |
| No. radicado interno | C-577 de 2026 |
| Año | 2026 |
| Mes | Mayo |
| Radicado de Entrada | 1_2026_04_10_004870 |
| Radicado de Salida | 2_2026_05_22_005422 |
| Radicado Interno | C-577 |
| Descriptor | CONTRATO ESTATAL, INTERVENTORÍA, DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO, PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO, INTERVENTORÍA O SUPERVISIÓN |
| Restrictor | Ejercicio, Funciones de control y vigilancia, Supervisión, Interventoría, Características, Contrato Estatal, Rol, Seguimiento Contractual, Potestad Sancionatoria del Estado, Actuaciones contractuales, Etapas, Informe, Procedimiento administrativo sancionatorio, Insumo, Deber de análisis integral |